Uzasadnienie
Wójt Gminy P. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta N. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M.T. z dnia 8 kwietnia 2014 r. o przyznanie zasiłku stałego.
W uzasadnieniu wniosku podał, że w dniu 30 października 2015 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wpłynęło pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia 27 października 2015 r. o przekazaniu, w trybie art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie K.p.a.), podania M.T. dotyczącego przyznania jej zasiłku stałego, z uwagi na fakt, iż jest ona osobą bezdomną, porzuconą przez męża i dzieci i z tego względu, zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182, dalej w skrócie u.p.s.), gminą właściwą do jego rozpatrzenia jest gmina ostatniego miejsca zameldowania wyżej wymienionej na pobyt stały (L. [...]), tj. Gmina P..
Wójt Gminy P. przyznał, że M.T. jest zameldowana na pobyt stały w miejscowości L. [...], gmina P., to jednak w tej miejscowości nie przebywa od około 15 lat. Fakt ten potwierdził sołtys wsi L. S.K. w oświadczeniu z dnia 18 września 2015 r. Podał w nim również, iż z posiadanych przez niego informacji wynika, że M.T. wraz z rodziną zamieszkuje w N. lub jego okolicach. Z kolei krewna wnioskodawczyni – M.T. oświadczyła, że M.T. wraz z rodziną nie mieszka w L., gdyż około 15 lat temu przeprowadziła się w okolice N. i nie utrzymują żadnego kontaktu. Z tego co jej wiadomo, rodzina państwa T. opuściła dom w L. z powodu ogromnych długów, jakie zaciągnęli w bankach. Od tego czasu nigdzie się nie meldują, żeby wierzyciele nie mogli ustalić ich aktualnego miejsca zamieszkania.
Z oświadczeń byłej sąsiadki wnioskodawczyni – B.K. wynika, iż M.T. od co najmniej 6 lat nie przebywa pod wyżej wskazanym adresem, zaś jej rodzina prawdopodobnie zamieszkuje w N. W aktach sprawy znajduje się także oświadczenie M.T. z dnia 10 lipca 2014 r., z którego wynika, że nie zamieszkuje ona w L. [...], tylko w N., przy ul. [...]. Syn M.T. – S.T. w rozmowie telefonicznej przeprowadzonej w dniu 8 września 2015 r. oświadczył, że matka mieszkała w N. przy ul. [...] od 2008 r. lub 2009 r. Przez krótki okres przed pobytem w szpitalu (ok. 1 tygodnia wcześniej) przebywała w jego mieszkaniu. Podał również, że oboje z żoną pracują, w tym on w delegacji na Śląsku, mają dwoje małych dzieci i nie mogą zająć się matką. Z informacji zawartych w rodzinnym wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym z M.T. w dniu 16 września 2015 r. wynika, że ostatnio zamieszkiwała u syna pod adresem – S. ul. [...], zaś aktualnie przebywa w szpitalu w N. na oddziale chorób wewnętrznych. Jest osobą porzuconą przez dzieci i męża.
Z powyższych względów Wójt Gminy P. uznał, że M.T. nie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., gdyż jej miejscem zamieszkania jest N.. Podał, że wprawdzie obecnie przebywa ona w szpitalu, do którego została zabrana z mieszkania syna, to jednak zamieszkiwała u niego przez okres zaledwie tygodnia, a wcześniej od 2008 r. lub 2009 r. – mieszkała w N. przy ul. [...]. Odmowa przyjęcia M.T. po zakończonej hospitalizacji do mieszkania w S. była spowodowana wyłącznie jej stanem zdrowia, gdyż wymaga stałej opieki, a syn i synowa nie mają warunków mieszkaniowych i nie są w stanie zapewnić jej właściwej opieki.
Jednocześnie wskazał, że M.T. wraz z rodziną opuściła miejsce zamieszkania, którym była miejscowość L. [...], Gmina P. 15 lat temu. Powodem opuszczenia domu były problemy ze spłatą kredytów, a wyprowadzając się nie zamierzała do tego miejsca wrócić. Świadczy o tym stan budynku mieszkalnego, który nie nadaje się do zamieszkania, jest zdewastowany bez jakiegokolwiek wewnętrznego wyposażenia, bez drzwi, okien, elektryczności, wody. Rodzina wyprowadziła się do N. i M.T. nieprzerwanie przebywała w tym mieście. W N. zamieszkała również jej córka z rodziną, a w S. syn. Od 15 lat centrum spraw życiowych wnioskodawczyni skupia się w N. Wójt Gminy P. stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy przepisem określającym właściwość miejscową gminy jest art. 101 ust. 1 u.p.s., tj. gmina miejsca zamieszkania. Oznacza to, iż organem właściwym do rozpatrzenia wniosku M.T. z dnia 8 kwietnia 2014 r. o przyznanie zasiłku stałego jest Prezydent Miasta N..
Prezydent Miasta N. w odpowiedzi na wniosek podał, że M.T. z tym miastem łączy jedynie fakt kilkuletniego zamieszkiwania w wynajętym mieszkaniu, skąd po porzuceniu przez męża trafiła do syna, do miasta S. W jego ocenie Wójt Gminy P. nie podał, na jakiej podstawie uznał, że centrum życiowe M.T. to miasto N. i że przebywa ona w nim z zamiarem stałego pobytu. Stan zdrowia M.T. uniemożliwia jej samodzielne funkcjonowanie, wymaga ona opieki, której nie chce zapewnić jej rodzina. Przebywa w szpitalu, gdyż nie ma miejsca zamieszkania, chciałaby mieszkać u syna do czasu skierowania jej do domu pomocy społecznej. Nie przyjmuje do wiadomości, że syn nie chce angażować się w opiekę nad matką.
Zdaniem Prezydenta Miasta N., w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że to miasto jest głównym ośrodkiem działalności M.T. Najwięcej związków ma ona z Gminą P., w której jest zameldowana na pobyt stały pod adresem L. [...] i w której rodzina pozostawiła majątek (niezależnie od stanu technicznego budynku). M.T. nie ma miejsca zamieszkania, czyli miejsca (pomieszczenia) koncentracji spraw bytowych i życiowych interesów, lokal w którym mieszkała w N. był wynajęty, zaś na skutek braku zapłaty za czynsz utraciła możliwość w nim zamieszkania, a w konsekwencji zamieszkała u syna w S., skąd trafiła do szpitala i gdzie została porzucona przez członków rodziny. Wnioskodawczyni jest zatem osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym oraz jest zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym – jak zauważa Wójt Gminy P. – nie ma możliwości zamieszkania, tj. pod adresem L. [...]. Z tych względów stwierdzić należy, iż M.T. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s.
Podstawową okolicznością przesądzającą o bezdomności jest bowiem fakt niezamieszkiwania w lokalu, z powodu jego braku. Obecnie M.T. przebywa w Szpitalu Specjalistycznym w N., ul. [...], który nie jest jej miejscem zamieszkania. Skoro M.T. jest osobą bezdomną, to zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., gminą właściwą miejscowo do rozpatrzenia jej wniosku o przyznanie zasiłku stałego jest gmina ostatniego zameldowania na pobyt stały, a więc Gmina P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art.15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy P. a Prezydentem Miasta N. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M.T. z dnia 8 kwietnia 2014 r. o przyznanie zasiłku stałego. Wniosek niniejszy jest dopuszczalny, gdyż organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
W sprawach z zakresu pomocy społecznej przepisem określającym właściwość miejscową gminy jest art. 101 ust. 1 u.p.s. W świetle tego przepisu, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.
Od zasady określającej właściwość miejscową gmin przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 u.p.s. w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich zameldowania na pobyt stały.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 63 ze zm., dalej w skrócie K.c.). Stosownie do treści tego przepisu, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu).
Ze wskazanego unormowania wynika, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 i z dnia 2 września 2009r. sygn. akt I OW 85/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podkreślić należy, iż samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego.
Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa natomiast art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przewiduje on zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie (łącznie).
Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało zatem rozważyć, czy M.T. jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też osobą bezdomną.
Z akt sprawy wynika, że M.T. przebywa obecnie w szpitalu w N., którego to miejsca – jak słusznie podniósł Prezydent N. – nie można uznać za miejsce służące do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 150), a więc okoliczność ta nie ma znaczenia dla ustalenia miejsca zamieszkania. Podobnie bez znaczenia dla sprawy pozostaje jej tygodniowy pobyt u syna poprzedzający hospitalizację.
Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy wskazują, że za miejsce zamieszkania M.T. w rozumieniu art. 25 K.c. należy uznać N..
M.T. wraz z rodziną kilkanaście lat temu opuściła miejscowość L., w której nadal jest zameldowana na pobyt stały i gdzie pozostawiła dom, obecnie zdewastowany. Jak zgodnie podają sołtys tej miejscowości, kuzynka M.T. i jej sąsiadka, rodzina przeniosła się do N. (okolic). W oświadczeniu z dnia 10 lipca 2014 r. M.T. podała, że nie zamieszkuje w L. [...], tylko wraz z mężem wynajmuje mieszkanie w N. przy ul. [...]. Okoliczność tę potwierdził jej syn S., podając, że pod tym adresem jego matka mieszkała od 2008 lub 2009 r.
W świetle powyższych ustaleń należało przyjąć, że centrum spraw życiowych M.T. od wielu lat znajduje się w N., a więc tu jest jej miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c. Wobec tego, w myśl art. 59 ust. 1 i art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwą miejscowo gminą do rozpatrzenia wniosku M.T. z dnia 8 kwietnia 2014 r. o przyznanie zasiłku stałego jest Miasto N..
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.