Uzasadnienie
Pismem z dnia 27 listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] (dalej SKO w[..]) wniosło o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [..] (dalej SKO w [..]) przez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy z odwołania K. R.zam. w A. przy ul. [..] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że pismem z dnia 21 listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] przekazało Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [..] do rozpoznania odwołanie K. R. od decyzji Wojewody [..] o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. W uzasadnieniu stanowiska zawartego w tym piśmie nie wskazano żadnego przepisu prawa, z którego miałoby wynikać, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest SKO w [..]. Ograniczono się do stwierdzenia, że właściwość miejscową należy oceniać wg siedziby organu I instancji.
W ocenie SKO w [..], stanowisko SKO w [...] jest błędne, bowiem żaden przepis prawa nie określa właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych w sprawach należących do właściwości wojewodów wg siedziby organu I instancji. Taką regułę przyjęto jedynie w art. 2a ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, ale przepis ten nie dotyczy właściwości kolegiów w sprawach rozstrzyganych w I instancji przez wojewodę, lecz tylko w sprawach, w których to jednoznacznie wynika z treści tych przepisów.
Wskazanie w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin samorządowych kolegiów odwoławczych jako organów wyższego stopnia w sprawach, w których zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a organem właściwym jest wojewoda, rozstrzygnęło jedynie o właściwości rzeczowej kolegiów. Ustawodawca nie wprowadził żadnego przepisu szczególnego w stosunku do art. 21 K.p.a., który zmieniałby zasady ustalania właściwości miejscowej. Zastosowanie ma zatem regulacja kodeksowa oparta na ustaleniu miejsca zamieszkania strony będącej osobą fizyczną.
W odpowiedzi na wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] wskazało, że sprawa dotycząca ustalenia świadczenia wychowawczego K.R. była prowadzona przez Wojewodę [..] na podstawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przed dniem 1 stycznia 2018 r. organem właściwym w tego rodzaju sprawach był marszałek województwa, dopiero przepisami ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin, przekazano kompetencje do wydawania decyzji w sprawach dotyczących świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego wojewodom. Rację ma wnioskujące o rozstrzygnięcie sprawy Kolegium, że art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej wskazuje jako organ odwoławczy w sprawach wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego kolegia odwoławcze.
Trudno jednak zgodzić się z kategorycznym stwierdzeniem, że to kolegium właściwe ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy będzie właściwym miejscowo do rozpatrzenia odwołania od decyzji wojewody w tego typu sprawach.
Powierzenie kolegiom odwoławczym funkcji organu odwoławczego od decyzji wojewody w w/w sprawach jest rozwiązaniem o charakterze tymczasowym. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej, kolegia mają rozpatrywać takie odwołania tylko w sprawach z wniosków złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r. Po tym dniu organem wyższej instancji stanie się minister. W przekonaniu SKO w [..], celem racjonalnego ustawodawcy pozostawiającego do czasu wprowadzenia wszystkich planowanych zmian w obrębie ustaw związanych z wspieraniem rodzin kompetencji organu odwoławczego przy samorządowych kolegiach odwoławczych, nie było tymczasowe przeniesienie tych kompetencji na inne kolegium niż to, które dotychczas pozostawało właściwym miejscowo.
Ponadto samorządowe kolegia odwoławcze zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. są co do zasady organami wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego. W art. 2 ust. 2a ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych zastrzega się, że organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu województwa jest kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa. Kolegia zasadniczo nie występują w administracyjnym toku instancji, jako organ nadrzędny nad wojewodą. Wraz z wejściem w życie art. 24 ust. 2 cyt. ustawy mamy do czynienia z sytuacją wyjątkową, gdzie na mocy przepisu szczególnego samorządowe kolegia odwoławcze stały się organami czasowo właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji wojewody. Można przyrównać ją jednak do opisanej w art. 2 ust. 2 a ustawy o SKO, gdzie jako właściwe miejscowo w stosunku do organów samorządu województwa wskazuje się kolegia mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz tego województwa.
W ocenie SKO w [..], to rozwiązanie powinno być odnoszone też do wojewodów i mających siedzibę w tych samych miastach kolegiów odwoławczych. Zagwarantuje to, że tylko jedno kolegium będzie władne rozpatrywać odwołania od decyzji wojewody wydawanych na podstawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przyjęcie odmiennego sposobu myślenia powodowałoby rozsianie kompetencji organu w rękach kilku różnych organów wyższego stopnia funkcjonujących na obszarze działalnego jednego organu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [..] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [..], w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania K. R. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2019 r. K. R., zwróciła się do Burmistrza Miasta [.]. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Pismem z 28 września 2018 r. Burmistrz Miasta [.]. przekazał wniosek według właściwości Wojewodzie [..].
Decyzją z dnia [..]października 2018 r. (Nr [..]) Wojewoda [..] odmówił przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Od decyzji tej K.R. wniosła w dniu 25 października 2018 r. odwołanie.
Zgodnie z art. 127 § 2 K.p.a., właściwy do rozpoznania odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego, zasady ustalania, przyznawania, wypłacania oraz weryfikacji prawa do tego świadczenia – a więc materii, której dotyczył wniosek K. R. – określają przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.). Do dnia 31 grudnia 2017 r. organem właściwym w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego był marszałek województwa. Z uwagi na wejście w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin, na podstawie art. 15 pkt 19 tej ustawy z dniem 1 stycznia 2018 r. nastąpiła zmiana organu właściwego w w/w sprawach i od tej daty organem tym jest wojewoda.
W świetle art. 24 ust. 2 tej ustawy, w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że pomimo zmiany przez ustawodawcę organu właściwego rzeczowo do rozpatrywania wniosków o przyznanie tego rodzaju świadczenia z marszałka województwa na wojewodę, przepis szczególny, jakim jest art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r., wyraźnie stanowi, że organem wyższego stopnia w tego typu sprawach nadal pozostaje samorządowe kolegium odwoławcze. Do dnia 31 grudnia 2017 r. w stosunku do marszałka województwa, jako organu samorządu terytorialnego, na mocy art. 17 pkt 1 K.p.a. organem wyższego stopnia było także samorządowe kolegium odwoławcze.
W niniejszej sprawie należało ustalić, czy do rozpatrzenia odwołania K.R., które wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie właściwe jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..], czy też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..].
Zgodnie z art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w brzmieniu aktualnie obowiązującym, wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze wydaje decyzje w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Z uwagi na zamieszkanie K. R. w [..] w Województwie [..], właściwym do rozpatrzenia jej wniosku z dnia 20 sierpnia 2018 r. był Wojewoda [..], zgodnie z określoną wyżej właściwością miejscową. Wbrew twierdzeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..], w przypadku wskazania organu wyższego stopnia w tej sprawie, miejsce zamieszkania K. R. nie ma znaczenia. Na tym etapie sprawy mamy bowiem do czynienia z właściwością instancyjną, wynikającą w tym przypadku z art. 2a ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Stosownie do treści tego przepisu, organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu województwa jest kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa.
Wprawdzie powołany przepis nie uwzględnia omówionej wyżej nowelizacji dokonanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin, na mocy której organem właściwym w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, zamiast marszałka województwa, stał się wojewoda, to jednak z uwagi na przepis szczególny, jakim jest art. 24 ust. 2 ustawy nowelizującej, ustalający bezsprzecznie jako organ wyższego stopnia w tego typu sprawach prowadzonych od dnia 1 stycznia 2018 r. przez wojewodę – samorządowe kolegium odwoławcze, przyjąć należy, iż art. 2a ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych należy w tym przypadku stosować odpowiednio i uznać, iż organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody będzie kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą wojewody.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż właściwym organem nadzoru do rozpatrzenia odwołania K. R. od decyzji Wojewody [..] dnia [..] października 2018 r. (Nr [..]) jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..].
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.