Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 12 grudnia 2014 r. D.C., jako opiekun prawny ubezwłasnowolnionej R.P., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Burmistrzem H. a Wójtem Gminy C., w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku o przyznanie wyżej wskazanej stronie zasiłku celowego z pomocy społecznej.
W uzasadnieniu podniesiono, że wnioskodawca pismem z dnia 9 września 2014 r. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o przyznanie jego podopiecznej – osobie całkowicie ubezwłasnowolnionej R.P. zasiłku celowego na zaspokojenie potrzeb w postaci pokrycia częściowych kosztów leczenia i utrzymania w Ośrodku Opiekuńczo-Pielęgnacyjnym "[...]" w starej R., w którym aktualnie przebywa. Dalej wskazał, że organ pismem z dnia 6 października 2014 r. powiadomił go o przekazaniu sprawy według właściwości do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w H. Pisma ponaglające ten organ pozostały bez odpowiedzi, a w kontekście wcześniejszej korespondencji oznacza to, że i ten organ uznaje się niewłaściwym miejscowo.
Burmistrz H. wnosił o wskazanie jako organu właściwego w sprawie Wójta Gminy w C., podnosząc, że Gmina H. nie kierowała R.P. do ośrodka, w którym aktualnie przebywa.
Wójt Gminy C. wnosił o oddalenie wniosku, gdyż Burmistrz H. nie zanegował swojej właściwości, a w przypadku rozpoznania sporu o ustalenie, że organem właściwym jest Burmistrz H. Podnosił, że wnioskodawca D.C. nie ma legitymacji procesowej czynnej do występowania z wnioskiem, gdyż nie jest on stroną tego postępowania, a odnosząc się do meritum sporu wywiódł, że zgodnie z ogólnie powołanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej organem właściwym jest organ ostatniego stałego miejsca zamieszkania wnioskodawczyni, który to organ w dodatku skierował ją do ośrodka położonego na terenie Gminy C. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: P.p.s.a., z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a. – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 w/w ustawy procesowej należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Zgodnie z przepisem art. 22 § 3 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego z wnioskiem o rozpoznanie sporu przez sąd administracyjny może wystąpić także strona.
W związku z zarzutami podniesionymi przez Wójta Gminy C., odnoszącymi się do dopuszczalności rozpatrzenia sporu przez sąd administracyjny z uwagi na brak legitymacji procesowej osoby składającej wniosek oraz z uwagi na faktyczny brak sporu pomiędzy organami, w pierwszej kolejności odnieść się należało do tych zarzutów. Dopuszczalność ta jest oceniana według wymogu sformułowanego w art. 64 § 2 P.p.s.a. i braku negatywnych przesłanek dopuszczalności określonych w art. 58 § 1 i 2 P.p.s.a.
Z treści wniosku z dnia 12 grudnia 2014 r. wyraźnie wynika, że D.C. występuje nie w swoim imieniu, ale imieniem swojej podopiecznej – ubezwłasnowolnionej całkowicie R.P. Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że D.C. został ustanowiony przez Sąd Rejonowy w C. opiekunem ubezwłasnowolnionej całkowicie R.P. i złożył przyrzeczenie w dniu [...] grudnia 2012 r. Okoliczność ta wynika z zaświadczenia nadesłanego przez wyżej wskazany sąd i załączonego do akt sprawy na k.
38. Zarzut braku jego legitymacji procesowej do działania w imieniu R.P. należało uznać za bezzasadny.
Co do braku przesłanki zaistnienia sporu, wymaganej jako przesłanki złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, zauważyć należało, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo z dnia 6 października 2014 r. przekazujące wniosek strony do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w H. jako organu właściwego oraz pismo Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w H. z dnia 21 października 2014 r., skierowane do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., w którym organ ten odnosi się do zawiadomienia o przekazaniu sprawy pismem z dnia 6 października 2014 r. i stwierdza, że "zwraca... przedmiotowe pismo jako niezgodne z właściwością wynikającą z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej". Z pisma tego wynika, że także ten organ, podobnie jak organ przekazujący, uznaje się za niewłaściwy do rozpoznania wniosku z dnia 9 września 2014 r. Wbrew stanowisku Wójta Gminy C. doszło zatem w sprawie do negatywnego sporu o właściwość, który nie może być rozpoznany w trybie przepisu art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. ze względu na brak wspólnego dla tego organu i dla Burmistrza H. organu wyższego stopnia (właściwe są odpowiednio Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dla Gminy C. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dla Miasta H.).
Odnosząc się do istoty sprawy podnieść należało, że dla rozstrzygnięcia powstałego sporu podstawowe znaczenie ma art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust.1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Dla mieszkańca domu właściwa jest gmina, która skierowała go do domu pomocy społecznej (ust. 6).
W przedmiotowej sprawie w grę wchodzi jedynie ust. 1 cyt. przepisu, gdyż R.P. nie jest osobą bezdomną, nie została skierowana do domu pomocy społecznej przez organ administracyjny ani nie zachodzi przypadek, o którym mowa w ust.
- 3. Przepis ten ustanawia ogólną zasadę, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.
Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, podobnie zresztą jak poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm. – dalej: K.c.). Zgodnie z art. 25 K.c. miejsce zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tak określone miejsce zamieszkania dotyczy jednak osoby fizycznej mającej pełną zdolność do czynności prawnych. Z art. 27 K.c. jednocześnie wynika bowiem, że dla osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej miejscem zamieszkania jest miejsce zamieszkania opiekuna.
W niniejszej sprawie z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego wystąpił opiekun prawny osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie. Wprawdzie zasiłek ten ma być przyznany na rzecz jego podopiecznej, to jednak postępowanie w tej sprawie powinien prowadzić i powyższy wniosek rozstrzygnąć organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania opiekuna. Wskazać przy tym należy, iż zgodnie z art. 28 K.c. można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Jeżeli więc miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna, to podopieczny nie może mieć drugiego miejsca zamieszkania, np. pod adresem poprzedniego miejsca pobytu albo zameldowania. Pogląd ten jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienia: z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I OW 155/13, z dnia 3 grudnia 201 r., sygn. akt I OW 146/10, z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt I OW 75/07 i z dnia 2 sierpnia 2005 r., sygn. akt I OW 34/05 – wszystkie zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro zatem miejscem zamieszkania opiekuna prawnego R.P. jest S. w gminie C. (wynika to z jego oświadczenia z dnia 7 stycznia 2015 r. w aktach administracyjnych), to Wójt Gminy C. jest organem zobowiązanym do rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku celowego na jej rzecz.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.