Uzasadnienie
Pismem z dnia 29 listopada 2018 r. Prezydent Miasta [..] wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Prezydentem Miasta [..] a Wójtem Gminy [..] w sprawie rozpatrzenia wniosku J. G. w przedmiocie skierowania do Domu Pomocy Społecznej w S. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 12 września 2018 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [..] (dalej MOPR w [..]) wpłynął wniosek J. G. dotyczący skierowania do Domu Pomocy Społecznej w S. przy ul. [..]. Z informacji uzyskanych od rodziny wynikało, że w/w od miesiąca lipca 2017 r. przebywa u swojej rodziny w miejscowości Z. (Gmina [.].), gdzie ma również lekarza pierwszego kontaktu.
Z kolei mieszkanie przy ul. [..] w O., które było jej własnością, zostało w dniu 19 lipca 2012 r. sprzedane jej siostrzenicy wraz z mężem. Z pozyskanych informacji wynikało zatem, że centrum życiowym J. G. jest miejscowość Z. (Gmina B.). Mając na uwadze powyższe, w dniu 17 września 2018 r. MOPR w [..] przekazał wniosek do rozpatrzenia wg właściwości. Pismem z dnia 19 listopada 2018 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [..] (dalej GOPS w [..]) przekazał dokumenty dotyczące J. G. do MOPR w [..]. W opinii GOPS w [..], pobyt J. G. w miejscowości Z. ma charakter tymczasowy, ponieważ w/w przyjechała do swojej siostry na czas letni w odwiedziny.
Natomiast w wyniku upadku była zmuszona poddać się hospitalizacji w szpitalu w S. Z uwagi na brak istotnej poprawy jej sytuacji zdrowotnej, rodzina zaoferowała pomoc do czasu odzyskania pełnej sprawności. Jednakże pomimo długotrwałego leczenia J. G. nie odzyskała pełnej sprawności ruchowej.
W dalszej części uzasadnienia wnioskodawca wskazał, że zasady właściwości miejscowej gminy określa art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.). Właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego zameldowania tej osoby na pobyt stały. J. G. nie jest osobą bezdomną, dlatego też MOPR w [..] stanął na stanowisku, że właściwy do rozpatrzenia wniosku jest Wójta Gminy [..]. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że J. G. we wniosku z 11 września 2018 r. zwróciła się z prośbą o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej w S. przy ul. [..], który znajduje się w pobliżu miejsca zamieszkania jej siostry, u której aktualnie przebywa oraz którego prawdopodobnie nie opuści, wskazując tym samym, że jej centrum życiowym (art. 25 k.c.) nie jest miasto [..], ale Gmina [..], na terenie której aktualnie przebywa.
W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy [..] wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że miejscem zamieszkania J. G. jest [..]. J. G. ciągle posiada tytuł prawny do zamieszkiwania przy ul. [..] w [..], a świadczy o tym zapis w akcie notarialnym przyznający jej prawo do dożywotniego zamieszkiwania w w/w mieszkaniu. Nadal zajmuje ona całe mieszkanie. Stanowi ono jej centrum życiowe, znajdują się w nim wszystkie jej rzeczy. Udając się do rodziny w powiecie [..] spakowała jedynie torbę podróżną. Nie doszło do jej wyprowadzki z mieszkania w [..]. J. G. systematycznie opłaca także mieszkanie w [..] i reguluje należności. Rodzina J. G. nigdy nie zawarła z nią żadnej umowy, czy to użyczenia, czy najmu uprawniającej ją do zamieszkiwania wraz z nimi. Podobnie sytuacja wygląda z kwestią zameldowania. J.G. jest zameldowana na stałe w [..].
Dodatkowo otrzymuje emeryturę z ZUS w [..]. J. G. konsekwentnie twierdzi także, że jej miejscem zamieszkania jest [..]. Zainteresowana wyraźnie oświadczyła, że nie zamierza na stałe przebywać u rodziny, a jej pobyt związany jest tylko ze złym stanem zdrowia. Podobnie je siostra, J.G. oświadczyła pisemnie, że J. G. przebywa u nich gościnnie i nie została zawarta umowa najmu lokalu. Jeśli chodzi o opiekę lekarską, to po złamaniu nogi i zakończeniu pobytu w szpitalu, J. G. zmuszona była wybrać miejscowego lekarza, aby kontynuować leczenie w czasie pobytu u rodziny.
Z uwagi na powyższe, zdaniem organu bezspornym jest, że miejscem zamieszkania J. G. jest mieszkanie przy ul. [..] w [..], zaś gminą właściwą do skierowania jej do Domu Pomocy Społecznej jest Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [..].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kwestie dotyczące sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych jakie powstają między organami administracji publicznej reguluje przepis art. 22 k.p.a. (w sprawach załatwianych w drodze decyzji) oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r, poz. 1302 dalej jako "p.p.s.a.")
Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej.
W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta [..] a Wójtem Gminy [..] jest sporem negatywnym o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku J. G. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Zasady ustalania właściwości miejscowej w sprawach z zakresu pomocy społecznej określa przepis art. 101 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1508, dalej jako u.p.s.) stwierdzający, że generalnie właściwość ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Przepis art. 6 pkt 8 u.p.s. definiuje osobę bezdomną jako osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
Z kolei art. 59 ust.1 u.p.s. przyznający gminie kompetencje w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej stanowi, że decyzję o skierowaniu o wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów kodeksu cywilnego. Art. 25 k.c. przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania.
Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Nie budzące wątpliwości okoliczności faktyczne sprawy są następujące. J.G. nie jest osobą bezdomną, gdyż dysponuje tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego przy ul. [..] w [..], o czym świadczy zapis w akcie notarialnym przyznający jej prawo do dożywotniego zamieszkiwania w w/w mieszkaniu. J. G. nadal zajmuje całe to mieszkanie. Stanowi ono jej centrum życiowe, o czym świadczy m.in. to, że znajdują się w nim wszystkie jej rzeczy. W lipcu 2017 r., gdy wybrała się do rodziny w powiecie [..] spakowała jedynie podstawowe rzeczy do torby podróżnej. Nie doszło do jej wyprowadzki z mieszkania w [..]. J. G. systematycznie opłaca mieszkanie w [..] i reguluje należności związane z jego posiadaniem i użytkowaniem. J. G. jest zameldowana na stałe w [.]..
Dodatkowo otrzymuje emeryturę z ZUS w [..]. Sama J. G. konsekwentnie twierdzi, że jej miejscem zamieszkania jest [..]. Zainteresowana wyraźnie oświadczyła także, że nie zamierza na stałe przebywać u rodziny, a jej pobyt związany jest tylko z nagłym pogorszeniem się stanu zdrowia. Podobnie jej siostra, J.G. oświadczyła pisemnie, że J. G. przebywa u nich gościnnie i nie została zawarta umowa najmu lokalu. W związku ze złamaniem nogi w trakcie pobytu wakacyjnego u siostry, J. G. zmuszona była wybrać miejscowego lekarza, aby kontynuować leczenie w czasie pobytu u rodziny po zakończeniu hospitalizacji.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało uznać: po pierwsze, że J.G. nie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., gdyż jest zameldowana w mieszkaniu nadającym się do zamieszkania, co oznacza, że nie znajduje do niej zastosowania regulacja prawna art. 101 ust. 2 u.p.s., po drugie jej pobyt w Gminie [..] nie wykazuje cech pobytu stałego, co oznacza, że nie doszło do zmiany miejsca zamieszkania z uchybieniem przepisów o obowiązku ewidencyjnym. A zatem zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. organem właściwym do rozpoznania jej wniosku o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej jest Prezydent Miasta [..], będący organem gminy właściwym ze względu na miejsce zamieszkania J. G. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.