Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2017 roku Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., działający z upoważnienia Burmistrza Z., zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Burmistrzem L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. P. z dnia 13 lipca 2017 roku o przyznanie pomocy finansowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że M. P. jest osobą bezdomną. Ostatnim miejscem jej zameldowania był L. W okresie ostatnich kilku lat przebywała czasowo pod różnymi adresami na terenie Z, ostatnio w Domu Samotnej Matki Caritas Diecezji W.-P. znajdującym się przy ul. K. [...], potem w K. u koleżanki oraz w Ośrodku Interwencji Kryzysowej dla Kobiet i Ich Dzieci - Ofiar Przemocy "Caritas" w O. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że wnioskodawczyni jest osobą bezdomną, w związku z czym zastosowanie w niniejszej sprawie znajdzie art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 maja 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., dalej: u.p.s.). Zdaniem organu składającego wniosek, ze względu na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały, organem właściwym w sprawie jest Burmistrz L. W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., działający z upoważnienia Burmistrza L., wniósł o jego oddalenie z uwagi na to, że został złożony przedwcześnie - stan faktyczny sprawy nie został bowiem dokładnie zbadany. W szczególności wskazano, że organ składający wniosek nie zweryfikował oświadczenia M. P. o jej bezdomności. Nie przeprowadzono rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni, nie podjęto też żadnych czynności zmierzających do uzyskania informacji, czy okoliczności przez nią wskazywane - tj. niemożność zamieszkiwania w Z. z uwagi na konflikty rodzinne - są prawdziwe. Dyrektor MOPS w L. dodał, że organ składający wniosek przyznał i wypłacał M. P. świadczenie wychowawcze, nie kwestionując swojej właściwości miejscowej w tym zakresie. Wypłacał jej również zasiłek rodzinny na dwoje dzieci.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.). Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji w sprawie rozpoznania wniosku M. P. o przyznanie pomocy finansowej.
Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego, który w art. 25 stanowi, że miejscem zamieszkania osoby jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania w świetle wskazanego przepisu decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny, czyli fakt przebywania i wewnętrzny, czyli zamiar stałego pobytu, przy czym ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. Zamiar stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli, ponieważ nie jest czynnością prawną. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo gminą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.) Pojęcie osoby bezdomnej zostało określone ustawowo w art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, iż jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niemieszkającą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkiwania. Art. 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. W przypadku każdego z nich określone przesłanki muszą być spełnione łącznie. Pierwsza sytuacja odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, natomiast druga dotyczy osoby która nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym i jednocześnie posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy (Dz. U. z 2016, poz. 1610 ze zm.), do której odsyła wspomniany przepis u.p.s., pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest w rozumieniu ustawy takim lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.
Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie, czy M. P. można uznać za osobę bezdomną.
W sprawie bezsporne jest, że M. P. nie jest nigdzie zameldowana na pobyt stały. Obecnie wnioskodawczyni przebywa w Ośrodku Interwencji Kryzysowej dla Kobiet i Ich Dzieci - Ofiar Przemocy "Caritas" w O., przeznaczonym do krótkotrwałego pobytu osób wymagających pomocy i wsparcia. Pomieszczenia w schroniskach, noclegowniach i innych podobnych miejscach mają umożliwić przetrwanie w godnych warunkach do czasu, gdy pomoc taka będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby. Nawet, gdy stan taki z różnych przyczyn przedłuża się, to pobyt we wspomnianych miejscach nie traci charakteru czasowego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że pobyt w takiej placówce nie może być traktowany jako służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. A zatem miejsca, w których M. P. obecnie przebywa, nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 powołanej wyżej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Skoro w sprawie niesporne jest, że M. P. nie jest nigdzie zameldowana na pobyt stały oraz że przebywa w ośrodku, który nie stanowi "lokalu mieszkalnego", to zachodzą przesłanki do uznania ją za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Tą okoliczność potwierdza sama M. P. w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym.
Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na wniosek, podkreślić należy przede wszystkim, że przesłanka braku możliwości zamieszkania w lokalu, która to zdaniem Burmistrza L. nie została dokładnie zbadana, jest konieczna tylko w przypadku drugiego typu bezdomności - tj. gdy osoba posiada stałe zameldowanie. Nie budzi wątpliwości, że M. P. nie spełnia tego warunku. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z pierwszym typem bezdomności. W tej sytuacji nie jest zasadny zarzut odnoszący się do niewystarczającego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Skoro ostatnim miejscem zameldowania M. P. na pobyt stały był L. W., to należy przyjąć, że organem właściwym do rozpatrzenia jej wniosku o przyznanie pomocy finansowej jest organ wskazany w art.101 ust. 2 u.p.s. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. postanowił wskazać Burmistrza L.