Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania M. S. od decyzji Wojewody P. z [...] października 2018 r. (Nr [...]) odmawiającej przyznania prawa do zasiłku rodzinnego w formie dodatku dyferencyjnego na czworo dzieci: A. B., B. B., E. S., N. S. W uzasadnieniu wniosku podano, że SKO w S. pismem z dnia [...] listopada 2018 r., przekazało odwołanie oraz akta sprawy do SKO w B., jako organu właściwego w sprawie. SKO w S. uznało się za niewłaściwe do rozpatrzenia odwołania M. S. SKO w B. we wniosku powołało się na przepis art. 2a ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2015, poz. 1659 ze zm.). Zdaniem SKO w B. przepis ten nie dotyczy właściwości kolegiów w sprawach rozstrzyganych w pierwszej instancji przez wojewodę, lecz tylko w sprawach, w których decyzję bądź postanowienie wydał marszałek lub zarząd województwa.
SKO w B. podkreśliło, że wskazanie w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin, samorządowych kolegiów odwoławczych jako organów wyższego stopnia w sprawach, w których zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a organem właściwym jest wojewoda, rozstrzygnęło jedynie o właściwości rzeczowej kolegiów. Ustawodawca nie wprowadził żadnego przepisu szczególnego w stosunku do art. 21 K.p.a., który zmieniałby zasady ustalania właściwości miejscowej. Zdaniem SKO w B. zastosowanie ma zatem reguła kodeksowa oparta na ustaleniu miejsca zamieszkania strony będącej osobą fizyczną. Brak jest przepisu wskazującego jako właściwe kolegium mające siedzibę w stolicy województwa.
Pismem z [...] stycznia 2019 r. SKO w S. wniosło odpowiedź na powyższy wniosek domagając się wskazania SKO w B. jako organu właściwego do rozpoznania odwołania M. S. W uzasadnieniu SKO w S. wskazało, że intencją racjonalnego ustawodawcy było tymczasowe przeniesienie kompetencji na to samorządowe kolegium odwoławcze, które dotychczas pozostawało właściwym miejscowo. Ponadto zgodnie z art. 17 pkt. 1 K.p.a. samorządowe kolegia odwoławcze co do zasady są organami wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego. Kolegia zasadniczo nie występują w administracyjnym toku instancji jako organ nadrzędny nad wojewodą. Wraz z wejściem w życie art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej mamy do czynienia z sytuacją wyjątkową, gdzie z mocy przepisu szczególnego samorządowe kolegia odwoławcze stały się organami czasowo właściwymi do rozpoznania odwołań od decyzji wojewody. Sytuację tę można przyrównać do opisanej w art. 2 ust. 2 ustawy o SKO, gdzie jako właściwe miejscowo w stosunku do organów samorządu województwa wskazuje się kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz tego województwa.
Powyższa interpretacja przepisów - zdaniem SKO w S. - zagwarantuje, że tylko jedno samorządowe kolegium odwoławcze będzie rozpatrywać odwołania od decyzji konkretnego wojewody wydawanych na podstawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. SKO w S. odwołało się również do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w podobnych sprawach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W przedmiotowej sprawie spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S., w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania M. S
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r. M. S., zwróciła się do Prezydenta Miasta S. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Pismem z [...] października 2018 r. Prezydent Miasta S. przekazał wniosek według właściwości Wojewodzie P. Decyzją z [...] października 2018 r. (Nr [...]) Wojewoda P.i odmówił przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, w formie dodatku dyferencyjnego na czworo dzieci: A. B., B. B., E. S., N. S. Od decyzji tej M. S. wniosła odwołanie.
Zgodnie z art. 127 § 2 K.p.a., właściwy do rozpoznania odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.
Warunki nabywania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku – a więc materii, której dotyczył wniosek M. S. z [...] sierpnia 2018 r. – określają przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych 2017 r. poz. 1952 ze zm.).
Do dnia 31 grudnia 2017 r. organem właściwym w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego był marszałek województwa. Z uwagi na wejście w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin, na podstawie art. 6 pkt 21 tej ustawy z dniem 1 stycznia 2018 r. nastąpiła zmiana organu właściwego w w/w sprawach i od tej daty organem tym jest wojewoda. W świetle art. 23 ust. 2 tej ustawy, w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że pomimo zmiany przez ustawodawcę organu właściwego rzeczowo do rozpatrywania wniosków o przyznanie tego rodzaju świadczenia z marszałka województwa na wojewodę, przepis szczególny, jakim jest art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r., wyraźnie stanowi, że organem wyższego stopnia w tego typu sprawach nadal pozostaje samorządowe kolegium odwoławcze. Do dnia 31 grudnia 2017 r. w stosunku do marszałka województwa, jako organu samorządu terytorialnego, na mocy art. 17 pkt 1 K.p.a. organem wyższego stopnia było także samorządowe kolegium odwoławcze.
W niniejszej sprawie należało ustalić, czy do rozpatrzenia odwołania M. S., które wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie właściwe jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., czy też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych do wojewody należy wydawanie decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego.
Z uwagi na zamieszkanie M. S. w miejscowości S. w województwie podlaskim, właściwym do rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. był Wojewoda P., zgodnie z określoną wyżej właściwością miejscową. Wbrew twierdzeniu SKO w B., w przypadku wskazania organu wyższego stopnia w tej sprawie, miejsce zamieszkania M. S. nie ma znaczenia. Na tym etapie sprawy mamy bowiem do czynienia z właściwością funkcjonalną, a więc instancyjną, wynikającą w tym przypadku z art. 2a ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Stosownie do treści tego przepisu, organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu województwa jest kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa. Wprawdzie powołany przepis nie uwzględnia omówionej wyżej nowelizacji dokonanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin, na mocy której organem właściwym w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, zamiast marszałka województwa, stał się wojewoda, to jednak z uwagi na przepis szczególny, jakim jest art. 23 ust. 2 ustawy nowelizującej, ustalający bezsprzecznie jako organ wyższego stopnia w tego typu sprawach prowadzonych od dnia 1 stycznia 2018 r. przez wojewodę – samorządowe kolegium odwoławcze, przyjąć należy, iż art. 2a ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych należy w tym przypadku stosować odpowiednio i uznać, iż organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody będzie kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą wojewody.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż właściwym organem nadzoru do rozpatrzenia odwołania M. S. od decyzji Wojewody P. z [...] października 2018 r. (Nr [...]), jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.