Uzasadnienie
Prezydent Miasta C. w piśmie z [...] września 2019 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Burmistrzem Miasta C. przez wskazanie Burmistrza Miasta C. jako organu właściwego do rozpoznania sprawy o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta C. z [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego i decyzji Burmistrza Miasta C. z [...] listopada 2018 r. nr [...] oraz przeprowadzenia postępowania o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych przez J. Z., a także rozpoznania wniosku J. Z. o udzielenie ulgi w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, zasądzenie od uczestnika postępowania na rzecz wnioskodawcy kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że J. Z. posiadała ustalone prawo do zasiłku pielęgnacyjnego decyzją Burmistrza Miasta C. z [...] maja 2010 r. nr [...] zmienioną decyzją Burmistrza Miasta C. z [...] listopada 2018 r. nr [...]. W dniu [...] maja 2019 r. J. Z. złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. wniosek o zmianę decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego ze względu na zmianę miejsca zamieszkania i wniosła o przekazanie dokumentów do [...] Centrum Świadczeń (organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego).
Po rozpoznaniu wniosku J. Z. Burmistrz Miasta C. decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] uchylił z dniem [...] czerwca 2019 r. decyzję własną z [...] maja 2010 r. nr [...] przyznającą prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, a następnie przy piśmie z [...]czerwca 2019 r. przekazał wniosek J. Z. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego do [...] Centrum Świadczeń uznając go za właściwy w sprawie.
W toku postępowania toczącego się przed [...] Centrum Świadczeń ustalono, że J. Z. posiada ustalone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. prawo do emerytury wraz dodatkiem pielęgnacyjnym. Wobec tego Prezydent Miasta C. decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] odmówił przyznania J. Z. zasiłku pielęgnacyjnego z uwagi na ustalone prawo do dodatku pielęgnacyjnego. Jednocześnie [...] Centrum Świadczeń w piśmie z [...] lipca 2019 r. poinformowało Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w C., że J. Z. posiada prawo do dodatku pielęgnacyjnego, a informacja ta mogła mieć znaczenie dla ustalenia jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.
Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w C. ustalił, na podstawie danych uzyskanych od ZUS Oddział w S., że J. Z. nabyła prawo do dodatku pielęgnacyjnego od [...] lipca 2010 r.
Kolejno Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w C. w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. zawiadomił J. Z. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego "w sprawie decyzji z [...]maja 2010 r. nr [...]".
J. Z. w piśmie kierowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z [...] sierpnia 2019 r. zwróciła się z prośbą o rozłożenie na raty pobranego przez nią nienależnie zasiłku pielęgnacyjnego oraz zaniechanie naliczania odsetek. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w C. przy piśmie z [...] września 2019 r. przekazał wniosek zgodnie z właściwością do [...] Centrum Świadczeń w celu "przeprowadzenia stosownego postępowania".
W ocenie organu wnioskującego sformułowanie powyższe należy rozumieć jako przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w zawiadomieniu Burmistrza Miasta C. z [...] sierpnia 2019 r. Organ dalej wskazał, że w przedmiotowej sprawie należałoby wznowić postępowanie administracyjne zakończone decyzją z [...] listopada 2018 r., a co za tym idzie organem właściwym byłby Burmistrz Miasta C. Poza tym organ podkreślił, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w C. nie był w stanie wskazać w jakiej sprawie przekazuje wniosek J. Z., gdyż wskazał, że przekazuje sprawę w celu przeprowadzenia stosownego postępowania.
Odpowiadając na wniosek Burmistrz Miasta C. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i wskazanie Burmistrza Miasta C. jako organu właściwego do rozpoznania sprawy oraz o zasądzenie od wnioskodawcy na rzecz uczestnika zwrotu kosztów postępowania wskazując przy tym, że zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", właściwym organem do rozpoznania sprawy jest organ miejsca zamieszkania zainteresowanej strony. W przedmiotowym stanie faktycznym bezsporne jest, że J. Z. mieszka w C. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a. - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny).
Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r. II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. II OW 13/11 i z 23 sierpnia 2011 r. II OW 62/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych). W przeciwnym razie, kiedy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego oraz co do tego w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie występuje tożsamość sprawy.
Trudno mówić o sporze kompetencyjnym (o właściwość), kiedy organy nie precyzują w jakiej sprawie administracyjnej pozostają w sporze albo odnoszą się do różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Jest to pozorny spór kompetencyjny (o właściwość), gdyż nie ma w takiej sytuacji rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, natomiast istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy.
W niniejszej sprawie indywidualna sprawa administracyjna nie została w sposób dostateczny doprecyzowana. Do rozstrzygnięcia przedstawiony został spór między Prezydentem Miasta C. a Burmistrzem Miasta C. przez wskazanie Burmistrza Miasta C. jako organu właściwego do rozpoznania sprawy o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta C. z [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego i decyzji Burmistrza Miasta C. z [...] listopada 2018 r. nr [...]oraz przeprowadzenia postępowania o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych przez J. Z., a także rozpoznania wniosku J. Z. o udzielenie ulgi w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń.
Zauważenia przy tym wymaga, że wniosek Prezydenta Miasta C. o wskazanie organu właściwego dotyczy trzech różnych spraw o: wznowienie postępowania, zwrot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oraz "udzielenie ulgi" w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Ustalenie kategorii spraw, w których organy pozostają w sporze, jest niezbędne, gdyż w zależności od prawidłowo poczynionych ustaleń w ww. zakresie właściwe w sprawie mogą być różne organy. Zgodnie z art. 150 § 1 K.p.a. organem właściwym do rozpoznania wniosku o wznowienie jest organ, który wydał decyzję w sprawie w ostatniej instancji. W myśl art. 20 ust. 2 u.ś.r. postępowanie w sprawie świadczenia rodzinnego prowadzi organ właściwy. Organem właściwym, zgodnie z art. 3 pkt 11 tej ustawy, jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne.
W odniesieniu zaś do wydania decyzji w sprawie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych lub odroczenia terminu płatności albo rozłożeniu na raty organem właściwym jest organ, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych (art. 30 ust. 9 u.ś.r.).
Wnioskujący organ o rozstrzygnięcie sporu nie ma przy tym wątpliwości, który organ jest właściwy w sprawie wznowienia postępowania, na co wskazuje wniosek z [...] września 2019 r. Burmistrz Miasta C. utrzymuje zaś, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania. Wskazuje przy tym, że Prezydent Miasta C. posiadał wszystkie niezbędne informacje do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż J. Z. nabyła prawo do dodatku pielęgnacyjnego od [...] lipca 2010 r., tj. po wydaniu decyzji przez Burmistrza Miasta C. Przy czym uczestnik postępowania nie precyzuje na jakiej podstawie prawnej, powinno toczyć się postępowanie w przekazanej przez niego sprawie administracyjnej.
Wypowiedzi obu organów wskazują, że w istocie mają one wątpliwości co do wyboru trybu postępowania w sytuacji, gdy strona pobierając zasiłek pielęgnacyjny na podstawie decyzji z [...] maja 2010 r., zmienionej decyzją z [...] listopada 2018 r., nabyła prawo do dodatku pielęgnacyjnego od [...] lipca 2010 r., a oba te świadczenia nie mogły być pobierane przez stronę równocześnie. Trudno więc mówić w rozpoznawanej sprawie o sporze o właściwość, kiedy żaden z organów nie ustalił, w jakim trybie powinna być rozstrzygnięta sprawa pobierania zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie wskazanych powyżej decyzji w razie późniejszego ustalenia zbiegu prawa do świadczeń.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje możliwość prowadzenia zarówno postępowania w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia, jak i postępowania w trybie wznowienia postępowania (art. 30 ust. 2 pkt 1 i 4). Przy czym oba te postępowania są odrębne, na co wskazuje zarówno tryb rozpoznania (zwyczajny i nadzwyczajny), treść podejmowanych rozstrzygnięć, odmienność przewidzianych przez ustawodawcę przesłanek oraz właśnie właściwość organu. Zależność między tymi postępowaniami jest taka, że w razie wcześniej prowadzonego postępowania wznowieniowego, postępowanie o nienależnie pobrane świadczenie jest następczym postępowaniem i wówczas w sprawie o zwrot nienależnie pobranego świadczenia nie można skutecznie kwestionować podstaw prawnych decyzji ostatecznie wydanej po przeprowadzeniu postępowania nadzwyczajnego (wyrok WSA w Szczecinie z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1506/13).
Wskazując na powyższe rozważania podnieść należy, że spór o właściwość, w którym organy opierają się na odmiennym stanie prawnym należy ocenić jako pozorny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. Dopóki nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk co do istoty sprawy (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego) - w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, nie można mówić o sporze o właściwość (postanowienia NSA z 21 stycznia 2003 r., IV SA 3955/02 i z 24 lipca 2007 r., II OW 25/07). W sytuacji, gdy pomiędzy organami nie ma zgody, co do oceny stanu prawnego sprawy, nie ma tożsamości sprawy. Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, czy też sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można było precyzyjnie określić przedmiot sprawy.
Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 K.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny.
Taki stan rzeczy prowadzi, zgodnie z art. 15 § 2 w związku z art. 64 § 3 i art. 151 P.p.s.a., do oddalenia wniosku i orzeczenia jak w sentencji postanowienia.