Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy W. w piśmie z [...] października 2019 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Burmistrzem Miasta i Gminy R. przez ustalenie organu właściwego do załatwienia sprawy udzielenia R. S. pomocy w formie zasiłku stałego.
W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że Ośrodek Pomocy Społecznej w R. uznał się za organ niewłaściwy w sprawie z wniosku R. S. zamieszkałego L. ul. [...],[...] R., posiadającego ostatni adres zameldowania: [...],[...] W., o przyznanie zasiłku stałego i przekazał sprawę do rozpatrzenia do Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. przy piśmie z [...] września 2019 r. nr [...]. Organ wskazał, że R. S. złożył ustnie prośbę o przyznanie zasiłku stałego podając jako miejsce pobytu miejscowość L.w Gminie R., co wskazuje, że centrum aktywności życiowej koncentruje się w Gminie R. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wynika, że R. S. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. Na terenie miejsca zamieszkania podejmuje prace sezonowe i znajduje się pod opieką lekarską. W lipcu 2019 r. nie posiadał żadnego dochodu. Od [...] września 2019 r. przebywa w szpitalu w W., ul. [...]. Wobec tego, zdaniem organu wnioskującego, przekazanie, na podstawie art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), powoływanej dalej jako "K.p.a.", protokołu ustnego zgłoszenia podania do Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta i Gminy R. wskazał, że R. S. jest osobą bezdomną, zamieszkującą w "budzie samochodu [...]", który stoi na pustej działce rekreacyjnej w sołectwie L. W związku z tym zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", organem właściwym do rozpoznania sprawy jest organ właściwy dla ostatniego miejsca zameldowania osoby bezdomnej na pobyt stały. Ostatnim adresem zameldowania R. S. na pobyt stały jest miejscowość [...],[...] W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a. - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny).
Organami wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej (art. 17 pkt 1). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 580 ze zm.) samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (...), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. poz. 652) gmina R. znajduje się w powiecie w. (część VII poz. 19 załącznika do rozporządzenia). Na podstawie § 1 pkt 7 lit. f rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. poz. 1925 ze zm.) obszar właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie obejmuje powiaty: grodziski, legionowski, nowodworski, otwocki, piaseczyński, pruszkowski, sochaczewski, warszawski zachodni, wołomiński i żyrardowski oraz miasto na prawach powiatu - m. st. Warszawa.
Miasto i Gmina W. znajduje się w powiecie b. (część XIII poz. 1 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach obejmuje powiaty: buski, jędrzejowski, kazimierski, kielecki, konecki, opatowski, ostrowiecki, pińczowski, sandomierski, skarżyski, starachowicki, staszowski i włoszczowski oraz miasto na prawach powiatu - Kielce. (art. 13 ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r.)
Oznacza to, że będące w sporze jednostki samorządu terytorialnego – Burmistrz Miasta i Gminy W. i Burmistrz Miasta i Gminy R., nie mają wspólnego organu wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem właściwy do rozpoznania sporu o właściwość pomiędzy tymi organami.
W przedmiotowej sprawie powstał spór negatywny o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy W. a Burmistrzem Miasta i Gminy R., który z nich jest właściwy do rozpoznania i załatwienia wniosku R. S. o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego, gdyż oba organy uznały się za niewłaściwe w sprawie.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową gminy do wydania decyzji w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). Stosownie do art. 6 pkt 8 u.p.s. za osobę bezdomną należy rozumieć osobę nie zamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i nie zameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów ustawy o ewidencji ludności, a także osobę nie zamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Z kolei w myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1182 ze zm.) przez określenie "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest, w rozumieniu ustawy, lokalem mieszkalnym pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 12 września 2014 r. sygn. akt I OW 106/14, 16 lipca 2014 r. sygn. akt I OW 67/14, 3 września 2014 r. sygn. akt I OW 83/14; https://cbois.nsa.gov.pl).
Z akt sprawy wynika, że R. S. jest osobą bezdomną w świetle przesłanek zawartych w cytowanym art. 6 pkt 8 u.p.s. Jak wynika bowiem z niespornych okoliczności przedstawionych przez organy administracyjne wnioskodawca zamieszkuje w samochodzie [...] na pustej działce rekreacyjnej nie stanowiącej jego własności, a położonej na terenie R. Z dokumentacji zawartej w aktach sprawy w postaci fotografii (k. 9-10 akt) wynika, że samochód [...], w którym przebywa R. S. nie jest przystosowany do zamieszkania: jest w złym stanie technicznym, nie posiada infrastruktury służącej zaspokojeniu potrzeb mieszkalnych (np. elektryczność lub bieżąca woda) i gwarantuje on jedynie podstawową ochronę przed warunkami atmosferycznymi. W tej sytuacji gmina R. nie może być uznana za miejsce zamieszkania R. S. w rozumieniu art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), który to przepis należy uwzględnić, gdyż u.p.s. nie definiuje określenia "miejsce zamieszkania" oraz wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa. Tym samym wyłączona jest konieczność ustalenia właściwości miejscowej organu pomocy społecznej w oparciu o kryterium miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. Wskazane okoliczności sprawy stwarzają natomiast podstawy do stosowania kryterium miejsca ostatniego zameldowania osoby na pobyt stały, stosownie do art. 101 ust. 2 u.p.s. Ostatnim miejscem zameldowania R. S. jest miejscowość [...],[...] W. W związku z tym, że fakt ten nie jest kwestionowany przez organy, organem właściwym do rozpoznania jego wniosku o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego jest Burmistrz Miasta i Gminy W. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.