Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 22 § 2 i § 3 pkt 2 K.p.a. wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gdańsku a Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie wniosku C. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1969 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] czerwca 1969 r. nr [...] w przedmiocie oddania nieruchomości położonej w Gdańsku przy ul. [...] w użytkowanie wieczyste — przez wskazanie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jako organu właściwego do rozpoznania wniosku.
W uzasadnieniu wniosku podano, że decyzją z dnia 14 grudnia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem C. G.. W ocenie Ministra nie jest on organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1969 r. Podniósł, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 1 K.p.a.) ustala się na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania spornej decyzji, jednak reguła ta nie dotyczy sytuacji, w których nastąpiła zmiana kompetencji organów, zatem właściwość rzeczową w sprawach stwierdzenia nieważności ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. Jeżeli nieruchomość, której dotyczy kwestionowana decyzja, stała się po 1990 r. własnością gminy, to wszelkie rozstrzygnięcia administracyjne dotyczące tej nieruchomości należą do zadań własnych gminy, a wobec tego to samorządowe kolegium odwoławcze stało się organem wyższego stopnia w sprawach dotyczących tej nieruchomości zarówno wtedy, gdy rozstrzygnięcie administracyjne wydaje organ gminy, jak i wtedy, gdy rozstrzygnięcie administracyjne wydał przed dniem 27 maja 1990 r. właściwy wówczas terenowy organ administracji państwowej. Właściwym organem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium WRN w Gdańsku z dnia [...] czerwca 1969 r. w przedmiocie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste jest SKO w Gdańsku, które orzekało już w tej sprawie, a właściwość rzeczowa Kolegium została potwierdzona wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 29.06.2011 r., II SA/Gd 255/11. Postępowanie wszczęte na wniosek C. G. dotyczy decyzji organu wyższego stopnia w stosunku do Prezydium WRN - tj. Ministra Gospodarki Komunalnej, jednak ta okoliczność nie może w ocenie Ministra oznaczać innej właściwości nadzorczej.
Stanowisko to Minister podtrzymał w swojej decyzji z dnia 14 maja 2013 r.
Następnie Minister przekazał przedmiotowy wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku.
SKO w Gdańsku, uzasadniając właściwość ministra do rozpoznania wniosku podkreśliło, że zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 K.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Wniosek C. G. dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji ministra, zatem organem właściwym do rozpoznania tego wniosku jest również minister - Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.
Zdaniem Kolegium stanowisko Ministra, że przedmiot żądania wniosku C. G. nie ma znaczenia dla ustalenia organu właściwego pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią art. 157 § 1 K.p.a. Kolegium odwołało się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r. II OPS 1/12. W tezie uchwały wskazano jako zasadę, że organ wyższego stopnia w rozumieniu aut 157 § 1 K.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ wymieniony w art. 17, ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 w zw. z art. 20 K.p.a. W uzasadnieniu uchwały wskazano zasady rządzące ustaleniem właściwości organów wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § i K.p.a. W uchwale tej podzielono stanowisko sądów administracyjnych, w myśl którego:...Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jak każde nadzwyczajne postępowanie, jest w stosunku do postępowania zwykłego nowa sprawą, która rządzi się własnymi regułami, w tym dotyczącymi sposobu ustalania organu właściwego do wydania decyzji. W przypadku wznowienia postępowania jest to art. 150 K.p.a., w przypadku uchylenia decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi lub prawidłowej są to art. 154 § 1 i art. 161 § 1 i 2 K.p.a., zaś w przypadku stwierdzania nieważności decyzji - art. 157 § 1 K.p.a. Żaden z tych przepisów, uwzględniając ich gramatyczną wykładnię, nie daje podstaw do tego, aby właściwość organu do załatwienia sprawy w nadzwyczajnym trybie oceniać według przepisów określających właściwość organów w trybie postępowania zwykłego. Dopiero wówczas, gdy - z uwagi na zmiany organizacji organów administracji reguły służące określeniu organu właściwego w nadzwyczajnym trybie są niewystarczające, dla osiągnięcia tego celu można i należy odwołać się do innych metod wykładni, w tym do systemu prawa, a więc także do przepisów określających zakres działania organów administracji. Taką zasadę przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. OPS 7/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 139. Z jej uzasadnienia wynika, że sięganie do obowiązujących w czasie trwania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przepisów prawa materialnego jest dopuszczalne dopiero wtedy, gdy zachodzi potrzeba ustalenia organu wyższego stopnia, który nie jest wymieniony w art. 17 K.p.a. Kierując się powyższą uchwalą uznano, że wywiedziona z art. 20 K.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy art. 157 § 1 w związku z art. 17 K.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Nie chodzi tu jednak o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie tych przepisów."
W świetle powyższej zasady organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1969 r. jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, tj. minister - stosownie do art. 157 § 1 i art. 17 pkt 3 w zw. z art. 20 K.p.a.
Minister w odpowiedzi na wniosek wskazał, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ustala się na podstawie przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dniu wydania spornej decyzji. Reguła ta nie dotyczy jednak sytuacji, w których nastąpiła zmiana kompetencji organów. Zgodnie z orzecznictwem NSA kwestie dotyczące trybów nadzwyczajnych traktowane są jako postępowanie administracyjne w nowej sprawie. Dlatego właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzenie nieważności decyzji, ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia.
Minister stwierdził, że jeżeli nieruchomość po 1990 r. stała się własnością gminy, to rozstrzygnięcia administracyjne dotyczące tej nieruchomości (w tym kwestie związane z użytkowaniem wieczystym), co do zasady, należą do zadań własnych gminy, a wobec tego samorządowe kolegium odwoławcze stało się organem wyższego stopnia w sprawach dotyczących takich nieruchomości zarówno wtedy gdy rozstrzygnięcia administracyjne wydaje organ gminy, jak i wtedy gdy rozstrzygnięcie administracyjne, przed reformą administracyjną (przed dniem 27.05.1990 r.), wydał właściwy wówczas terenowy organ administracji państwowej (postanowienie NSA z dnia 16.02.2004 r. sygn. akt OW 43/04). Wniosek P. C. G. dotyczy wprawdzie decyzji organu wyższego stopnia w stosunku do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - tj. Ministra Gospodarki Komunalnej, jednakże powyższa okoliczność nie może oznaczać innej właściwości nadzorczej.
Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 13.10.2011 r. sygn. akt II OW 32/11 wskazał, iż gdy sprawa należy do kategorii, w której organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, to nie będzie miało żadnego znaczenia, który organ i jakiego szczebla orzekał w postępowaniu w trybie zwykłym. W każdym bowiem przypadku właściwym obecnie organem będzie samorządowe kolegium odwoławcze, pomimo iż kwestionowaną decyzję wydał Minister.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a., z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a. – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie zaistniał spór negatywny co do tego, który z wymienionych na wstępie organów właściwy jest do rozpoznania wniosku C. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1969 r.
Przechodząc do rozpoznania wniosku wskazać należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzone jest na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 157 § 1 K.p.a. stanowi, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach przewidzianych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Zatem, jak wynika z ww. przepisu zasadą jest, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy do organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał decyzję, zaś w sytuacji, gdy kwestionowaną decyzję wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze, to właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest ten organ.
W niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej, zatem stosowanie do treści art. 157 § 1 K.p.a., do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez ministra będzie minister. Przy czym podkreślić należy, że dla kwestii wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez ministra, nie ma znaczenia zmiana właściwości organów w trybie zwykłym. Postępowanie nieważnościowe jak każde postępowanie nadzwyczajne jest postępowaniem odrębnym od postępowania zwykłego i rządzi się swoimi zasadami, w tym dotyczącymi sposobu ustalania organu właściwego do wydania decyzji. W przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest to przepis art. 157 § 1 K.p.a. Nie ma bowiem żadnych podstaw do tego, by odstępować od gramatycznej wykładni tego przepisu i oceniać kwestię właściwości organu do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez pryzmat właściwości organu w postępowaniu zwykłym dla danej kategorii spraw.
Powyższy pogląd znajduje uzasadnienie w motywach do uchwały 7 sędziów NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12, w których odnosząc się do treści art. 157 § 1 K.p.a. w zakresie dotyczącym decyzji wydanej przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, jednoznacznie wskazano, że ustawodawca wyraźnie powiązał właściwość organów w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z wydaniem przez nie decyzji. Zatem ustalenie właściwości organu następuje zawsze w odniesieniu do organu, który wydał decyzję. Jedynie bowiem w sytuacji zniesienia takiego organu niezbędne jest ustalenie organu, do właściwości którego sprawy te zostały przekazane.
Uwzględniając zatem zakres aktualnych kompetencji merytorycznych określonego ministra, organem właściwym do rozpoznania wniosku C. G. o stwierdzenie nieważności orzeczenia podjętego przez Ministra Gospodarki Komunalnej, stosownie do art. 157 § 1 K.p.a. w zw. z art. 17 i art. 20 K.p.a., jest obecnie Minister Infrastruktury i Rozwoju.
Z tych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.