Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 15 listopada 2016 r., Starosta Powiatu Sejneńskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Powiatu Ełckiego przez wskazanie powiatu właściwego do ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej.
W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że na mocy decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sejnach A.B. wraz z synem M.B. ur. 19 października 2014 r. została skierowana do Domu Samotnej Matki w Ełku, gdzie przebywała w okresie od dnia 24 październik 2014 r. do dnia 23 kwietnia 2015 r. Zgodnie z oświadczeniami A.B. z dnia 28 lipca 2015 r. oraz dnia 23 października 2015r. po opuszczeniu DSM wraz z synem i aktualnym partnerem wynajęła mieszkanie w Ełku. Umowa najmu z właścicielem mieszkania zawarta została na rok, a następnie rozwiązana z miesięcznym wypowiedzeniem w miesiącu maju 2015 r. Fakt ten potwierdza właściciel mieszkania w swoim oświadczeniu z dnia 28 sierpnia 2015 r., w którym stwierdza, że lokatorka nie sprawiała kłopotów, a powodem wypowiedzenia umowy były względy osobiste. W czerwcu w dalszym ciągu wyżej wymienieni przebywali pod wskazanym adresem, jednocześnie poszukując innego mieszkania do wynajęcia. Zgodnie ze złożonym oświadczeniem A.B., zamieszkiwali na terenie Miasta Ełk z zamiarem stałego pobytu, o czym świadczy nie tylko ich przebywanie w sensie fizycznym na terenie Ełku, ale również wola i zamiar stałego pobytu, który miał cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, o czym świadczy m.in.: wynajem mieszkania na okres roku, poszukiwanie innego miejsca zamieszkania, przechowywanie rzeczy osobistych i codziennego użytku we wskazanej miejscowości, czy zapisanie dziecka do Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej na terenie Miasta Ełk. Z posiadanej dokumentacji medycznej wynika, że A.B. z dzieckiem systematycznie korzystała z usług ww. poradni lekarskiej.
W dniu 26 czerwca 2015 r. doszło do interwencji policji, podczas której odebrano dziecko A.B. z uwagi na sprawowanie przez nią opieki pod wpływem alkoholu. Tego samego dnia w drodze zarządzenia tymczasowego Sądu Rejonowego w Augustowie VII Zamiejscowy Wydział Rodzinny i Nieletnich z siedzibą w Sejnach umieszczono M.B. w zawodowej rodzinie zastępczej na terenie Powiatu Sejneńskiego. W dniu odebrania dziecka i umieszczenia go w pieczy zastępczej A.B. przebywała na terenie Miasta Sejny, gdzie przyjechała – jak twierdzi – z wizytą do rodziny i znajomych. W pisemnym oświadczeniu wskazała, iż wszystkie swoje rzeczy pozostawiła w Ełku. Podtrzymała, iż chciała na stałe osiedlić się w Ełku i poszukiwała innego mieszkania do wynajęcia. Wypowiedzenie umowy wynajmu dotychczasowego mieszkania nie było od niej uzależnione.
Zgodne z informacjami, którymi dysponuje Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Sejnach. A.B. wraz z dzieckiem do dnia 23 kwietnia 2015 r. przebywała w DSM w Ełku, a następnie wraz z konkubentem wynajmowała mieszkanie na terenie Miasta Ełk. W dniu 26 czerwca 2015 r. podczas odwiedzin u rodziny w Sejnach doszło do interwencji policji i pracownika socjalnego, gdyż ww. sprawowała opiekę nad małoletnim będąc pod wpływem alkoholu, w efekcie czego podjęto decyzję o odebraniu dziecka i umieszczeniu go w szpitalu w Sejnach a następnie w rodzinie zastępczej.
Jak wskazał wnioskodawca, aktualnie A.B. zamieszkuje wraz z konkubentem na terenie gminy Sejny. Zgodnie z oświadczeniem z dnia 23 października 2015 r. decyzja o pozostaniu na terenie Powiatu Sejneńskiego była podyktowana zaistniałą sytuacją. Po odebraniu jej dziecka i umieszczenia go w rodzinie zastępczej, na terenie Powiatu Sejneńskiego, w której przebywa również jej starsze dziecko, zdecydowała się pozostać bliżej dzieci. Podaje, iż gdyby nie doszło do tej sytuacji w dalszym ciągu zamieszkiwałaby na terenie Miasta Ełk.
Małoletnie dziecko posiadało czasowy meldunek w miejscowości Sejny. A.B. w oświadczeniu wskazuje, iż po narodzinach dziecka, zarówno ona, jak też dziecko zostali czasowo zameldowani w miejscu zamieszkania jej ojczyma, co było niezbędne do załatwienia formalności urzędowych. Jednakże pod adresem czasowego meldunku nie mieszkała i nie miała takiego zamiaru, co jest zgodne z oświadczeniem ojczyma z dnia 9 listopada 2015 r. Aktualnie dziecko posiada czasowy meldunek w miejscu zamieszkania rodziny zastępczej.
W opisanym wyżej stanie faktycznym w ocenie wnioskodawcy na gruncie obowiązującego prawa właściwym organem do ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka (o którym mowa wyżej) w pieczy zastępczej jest Powiat Ełcki.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Powiatowe Centrum Pomocy Rodzime w Ełku poinformowało, iż decyzją Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sejnach z dnia 24 października 2014 r. A.B. wraz z dzieckiem M.B. ur. 19 października 2014 r. w Sejnach została skierowana do Domu Samotnej Matki w Ełku. A.B. z dzieckiem przebywała w Domu Samotnej Matki na terenie Miasta Ełku w okresie od dnia 24 października 2014 r. do dnia 23 kwietnia 2015 r. (kserokopia potwierdzenia pobytu w DSM w Ełku w załączeniu). Z raportu przesłanego z Domu Samotnej Matki w Ełku wynika, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Sejnach ponosił częściowe koszty utrzymania tej osoby wraz z dzieckiem przez okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 maja 2015 r. Po opuszczeniu Domu Samotnej Matki w Ełku od końca kwietnia 2015 r. do końca czerwca 2015 r. A.B. wynajmowała stancję w Ełku przy ulicy M. W miesiącu maju 2015 r. właścicielka mieszkania wypowiedziała umowę najmu mieszkania (kserokopia oświadczenia właścicielki mieszkania w załączeniu). Nadmieniono też, że od dnia 23 marca 2015 r. do dnia 23 marca 2016 r. małoletni M.B. był zameldowany w Sejnach przy ulicy J.S.
W dniu 26 czerwca 2015 r. doszło do interwencji policji, podczas której zabezpieczono małoletniego a Sąd Rejonowy w Augustowie VII Zamiejscowy Wydział Rodzinny i Nieletnich z siedzibą w Sejnach Sygn. akt VII Nsm 71/14 w drodze zarządzenia tymczasowego umieścił go w rodzinie zastępczej zawodowej na terenie powiatu sejneńskiego, w której przebywał już starszy syn A.B.. W dniu interwencji policji A.B. wraz z synem przebywała na terenie Sejn. W dniu 16 lipca 2015 r. Sąd Rejonowy w Augustowie VII Zamiejscowy Wydział Rodzinny i Nieletnich z siedzibą w Sejnach wydał kolejne postanowienie o umieszczeniu małoletniego M.B. w rodzinie zastępczej. W dniu wydania w/w postanowienia Sądu A.B. zamieszkiwała w Sejnach przy ul. S. W czasie kiedy nastąpiło umieszczenie małoletniego w pieczy zastępczej był on zameldowany na pobyt czasowy na terenie powiatu sejneńskiego. Stałego meldunku małoletni nie posiadał. Orzeczenie o umieszczeniu małoletniego wydał Sąd Rejonowy w Augustowie VII Zamiejscowy Wydział Rodzinny i Nieletnich z siedzibą w Sejnach.
W związku z powyższym Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Ełku podtrzymało stanowisko, iż Powiatem właściwym do ponoszenia kosztów utrzymania w/w małoletniego jest Powiat Sejneński.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 575 ze zm.), w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w tym przedmiocie reguluje nie ustalenie organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty (zob. postanowienie NSA z dnia 21 lutego 2017 r., I OW 212/16).
Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny (por. postanowienie NSA z dnia 7 października 2015 r., I OW 111/15).
Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny oraz wyrok NSA z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 126/13).
Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z kolei z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy.
W tym miejscu należy pokreślić, że ustalenie powiatu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka wymaga wyjaśnienia dwóch kwestii – umieszczenia w rodzinie zastępczej po raz pierwszy oraz miejsca zamieszkania dziecka przed tym umieszczeniem.
Umieszczenie w rodzinie zastępczej następuje na podstawie prawomocnego orzeczenia o tymże umieszczeniu i samo w sobie pojęcie nie budzi wątpliwości. Bardziej kłopotliwe jest ustalenie miejsca zamieszkania. Pojęcie to wyjaśniają przytoczone powyżej przepisy Kodeksu cywilnego. Należy odróżnić faktyczne miejsce pobytu dziecka od miejsca jego zamieszkania w sensie prawnym, które w przypadku małoletniego stanowi domicilium necessarium, miejsce zamieszkania określone ustawowo w zależności od miejsca zamieszkania innych osób, bez związku z rzeczywistym miejscem pobytu dziecka. Nawet zameldowanie dziecka u innych osób odnosi się tylko do miejsca jego faktycznego pobytu, ale nie zmienia miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 26 k.c. w miejscowości, w której mają miejsce zamieszkania jego rodzice.
Mając na uwadze powyższe, w pierwszej kolejności ustalić należy, czy możliwe jest ustalenie miejsca zamieszkania dziecka (rodziców). Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym, jak wskazano w postanowieniu NSA z dnia 3 listopada 2015 r. (I OW 154/15) o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w stanie faktycznym analizowanej sprawy brak jest miejsca, o którym można stwierdzić, iż A.B. przebywa w nim z zamiarem stałego pobytu. A.B. nie przebywa na terenie Powiatu Ełckiego, w maju 2015 r. właścicielka mieszkania wypowiedziała umowę najmu mieszkania, które wskazana A.B. zajmowała w Ełku. Jednocześnie wobec oświadczeń A.B. i opisanego charakteru jej pobyty na terenie Powiatu Sejneńskiego, nie można też przyjąć, aby Sejny stały się miejscem jej stałego pobytu. W rezultacie nie można też twierdzić o istnieniu miejsca stałego pobytu dziecka, nie można zatem tą drogą ustalić jego miejsca zamieszkania.
Wskazać kolejno należy, że z opisanego stanu faktycznego wynika, iż M.B. (jego rodzice) nie posiadali meldunku stałego. Uniemożliwia to zastosowanie art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którym jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały.
W opisanej sytuacji zastosowanie znajdzie art. 191 ust. 3 wskazanej ustawy, zgodnie z którym jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Jak wyjaśniono w stanie faktycznym sprawy, w dniu 26 czerwca 2015 r. doszło do interwencji policji, podczas której zabezpieczono małoletniego a Sąd Rejonowy w Augustowie VII Zamiejscowy Wydział Rodzinny i Nieletnich z siedzibą w Sejnach Sygn. akt VII Nsm 71/14 w drodze zarządzenia tymczasowego umieścił go w rodzinie zastępczej zawodowej na terenie powiatu sejneńskiego, w której przebywał już starszy syn A.B. W dniu interwencji policji Pani A.B. wraz z synem przebywała na terenie Sejn. W dniu 16 lipca 2015 r. Sąd Rejonowy w Augustowie VII Zamiejscowy Wydział Rodzinny i Nieletnich z siedzibą w Sejnach wydał kolejne postanowienie o umieszczeniu małoletniego M.B. w rodzinie zastępczej. Skoro zatem siedzibą sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej, są Sejny, to tym samym właściwym w sprawie powiatem jest Powiat Sejneński.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., w związku z art. 191 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępcze, orzekł jak w postanowieniu.