Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 16 listopada 2016 r. Starosta Powiatu K. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem K. a Powiatem S. w przedmiocie wskazania jednostki właściwej do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej A. P. umieszczonej w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że małoletnia A. P. (ur. [...] stycznia 2013 r.) została umieszczona w rodzinie zastępczej spokrewnionej na terenie powiatu K. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K. z [...] sierpnia 2016 r. Matka małoletniej - K. P. - przed umieszczeniem małoletniej w pieczy zastępczej nie miała stałego adresu zamieszkania. Przebywała u różnych partnerów życiowych, w różnych miejscowościach, a ostatnim znanym miejscem jej pobytu było S., w gminie S.. Z ostatnich informacji wynika, że opuściła ona S. i aktualnie przebywa u innego partnera w miejscowości M.. Ojciec małoletniej - M. K. - przed umieszczeniem jej w pieczy zastępczej zamieszkiwał w S.; na mocy wyroku Sądu Rejonowego w Ś. z [...] grudnia 2014 r. został pozbawiony władzy rodzicielskiej. Przed umieszczeniem w pieczy zastępczej małoletnia nie przebywała u żadnego z rodziców - od urodzenia znajdowała się pod opieką swojej babci, która aktualnie stanowi dla niej rodzinę zastępczą. Zdaniem Starosty, z uwagi na brak możliwości określenia konkretnej miejscowości stanowiącej miejsce zamieszkania K. P., a tym samym małoletniej A. P. przed umieszczeniem w pieczy zastępczej, nie jest możliwe ustalenie powiatu właściwego w oparciu o podstawy określone w art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W tej sytuacji należy zastosować normę zawartą w art. 191 ust. 2 ustawy i właściwość tę określić na podstawie miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały. W ocenie wnioskodawcy, wobec ustalenia, iż A. P. od 17 stycznia 2013 r. zameldowana jest na pobyt stały w miejscowości G., gmina s., powiat s., powiatem zobowiązanym w tej sprawie jest powiat s.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Powiatu S. wskazał Powiat K. jako właściwy w sprawie. Organ nie zgodził się z tezą, jakoby trudności w ustaleniu miejsca zamieszkania matki małoletniej uzasadniać miały odstąpienie od reguły wynikającej z art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zwrócił uwagę, że przez cały okres od dnia urodzenia dziecka, centrum interesów życiowych jego matki znajduje się na terenie powiatu K. Dziecko urodziło się w K. Organ występujący o rozstrzygnięcie sporu w zasadzie nie przeprowadził postępowania w zakresie ustalenia miejsca zamieszkania matki małoletniej i w istocie nie wykazał w sposób należyty aby nie dało się go ustalić. Nadto, wnioskodawca całkowicie pomija fakt, iż nie budzi wątpliwości miejsce zamieszkania ojca.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej "P.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami jednostek rządowych.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z organów uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniej A. P. umieszczonej w pieczy zastępczej.
Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej określa art. 191 ust. 1-3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 575 ze zm., dalej jako "ustawa"). W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 ustawy.
Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 określeniem "miejsce zamieszkania", nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego określenia zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 K.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Z art. 25 K.c. wynika zaś, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W myśl powyższego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 i z dnia 2 września 2009r. sygn. akt I OW 85/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W niniejszej sprawie przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej, ojciec małoletniej, na mocy wyroku Sądu Rejonowego w Ś. z dnia [...] grudnia 2014 r., był pozbawiony władzy rodzicielskiej. Matce małoletniej ograniczono wykonywanie władzy rodzicielskiej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., tj. tym samym postanowieniem, którym umieszczono małoletnią w pieczy zastępczej. W rezultacie, przed umieszczeniem małoletniej w pieczy zastępczej pozostawała ona pod władzą rodzicielską tylko jednego rodzica – matki. W pierwszej kolejności należało zatem rozważyć, czy można ustalić miejsce zamieszkania K. P. przed umieszczeniem jej małoletniej córki w pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 26 K.c. będzie to bowiem również miejsce zamieszkania A. P. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że matka małoletniej nie ma sprecyzowanych planów co do swojego miejsca zamieszkania i ześrodkowania swoich interesów życiowych. Po urodzeniu dziecka K. P. często zmieniała miejsce pobytu; pomieszkiwała u różnych partnerów życiowych. Z oświadczenia ww. zawartego w piśmie z 5 maja 2016 r. wynika, że początkowo mieszkała u mamy w G., później przeprowadziła się do S., a następnie do L. Okresowo przebywała również w P., skąd w 2016 r. tymczasowo wróciła do S. W maju 2016 r. przebywała w M. u swojego partnera - M. J., zaś w sierpniu 2016 r. mieszkała już w S. u J. Ż. Wskazane pobyty miały charakter krótkotrwały; w żadnej z tych miejscowości K. P. nie podjęła czynności świadczących o woli pozostania na stałe.
Wobec powyższego uznać należy, iż w niniejszej sprawie nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania K. P., a przez to jej małoletniej córki – A. P. Z akt sprawy wynika natomiast, iż A. P. od 17 stycznia 2013 r. jest zameldowana na pobyt stały pod adresem: G. gmina S. W takiej sytuacji do ustalenia jednostki właściwej do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia małoletniej w pieczy zastępczej zastosowanie będzie miał art. 191 ust. 2 cyt. ustawy, a więc powiat miejsca jej ostatniego zameldowania na pobyt stały. Jednostką tą będzie zatem Powiat S. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.