Uzasadnienie
Prezydent Miasta Zielona Góra na podstawie art. 22 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Zielona Góra a Wojewodą Lubuskim, poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku L. M. o umorzenie zobowiązań wobec Miasta Zielona Góra dot. opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Zielonej Górze.
W uzasadnieniu wniosku podał, że w dniu 9 czerwca 2014 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Świnoujściu przekazał do Prezydenta Miasta Zielona Góra wniosek L. M. o umorzenie zobowiązań przysługujących Miastu Zielona Góra związanych z opłatą za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Zielonej Górze.
Zdaniem Prezydenta należności będące przedmiotem ww. wniosku mają charakter publicznoprawny. Ustalone zostały decyzją Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia 5 kwietnia 2001 r. w sprawie przekształcenia odpłatnie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej będącej własnością Skarbu Państwa położonej w Zielonej Górze przy ul. [...] 3a, oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...]. Podstawę wydania tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 65, poz. 746).
Oplata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności jest niepodatkową należnością o charakterze publiczno-prawnym, o której mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). Jak zaś wynika z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych "organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w sprawie udzielenia ulgi w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności budżetu państwa – minister, wojewoda oraz inni dysponenci części budżetowych. (...)".
Stosownie do art. 67 ustawy o finansach publicznych "do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) (...)".
W związku z powyższym, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazano Wojewodzie Lubuskiemu sprawę jako organowi właściwemu. Ponadto pismem z dnia 14 października 2014 r. Prezydent Miasta Zielona Góra udzielił Wojewodzie Lubuskiemu dodatkowych wyjaśnień w tej sprawie.
Wojewoda Lubuski pismem z dnia 8 grudnia 2014 r., powołując się na przepis art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, wskazał, iż właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku jest Prezydent Miasta Zielona Góra.
W opinii Wnioskodawcy Wojewoda Lubuski błędnie uznał, iż nie jest właściwym w sprawie. Przepisy na które powołuje się Wojewoda Lubuski, dotyczą trybu postępowania w zakresie udzielenia ulg w spłacie należności o charakterze cywilnoprawnym, tymczasem wniosek L. M. związany jest z należnościami o charakterze publicznoprawnym.
Wojewoda Lubuski w odpowiedzi na wniosek wskazał, że z regulacji zawartych w art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) wynika, że do umarzania, odraczania terminów lub rozkładania na raty spłat należności, o których mowa w art. 55, są uprawnieni:
- 1) minister właściwy do spraw Skarbu Państwa – w odniesieniu do należności Skarbu Państwa wynikających ze stosunków prawnych, w zakresie których jest on właściwy;
- 2) kierownik państwowej jednostki budżetowej – w odniesieniu do pozostałych należności przypadających tej jednostce budżetowej, jeżeli wartość należności głównej nie przekracza kwoty 40.000 zł;
- 3) dysponent państwowego funduszu celowego – w odniesieniu do należności tego funduszu;
- 4) dysponent części budżetowej – w pozostałych przypadkach.
W przedmiotowej sprawie spełniony został warunek określony w punkcie 2 ww. przepisu, albowiem zaległości z tytułu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu oznaczonego numerem działki [...], na dzień złożenia wniosku L. M. o umorzenie ww. zaległości, tj. na dzień 9 czerwca 2014 r. wynosiły 4335,04 zł (należność główna 2572,70 zł, odsetki ustawowe 1733,14 zł oraz koszty 29,20 zł).
Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 4 ustawy o finansach publicznych do należności cywilnoprawnych powstałych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami stosuje się przepisy art. 55-58, z tym że uprawnienia kierownika państwowej jednostki budżetowej przysługują zarządowi jednostki samorządu terytorialnego.
Ponadto jak wynika z art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) przez organ właściwy należy rozumieć starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. W art. 23 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy wskazano również, iż starosta wykonuje czynności związane z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzą windykację tych należności.
Ponadto zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje prezydent miasta.
Zdaniem Wojewody Lubuskiego organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku ze względu na miejsce położenia w/w nieruchomości Skarbu Państwa jest Prezydent Miasta Zielona Góra.
W tej sytuacji zarówno przepisy ustawy o finansach publicznych, jak i przepisy szczególne, a takie zawiera ustawa o gospodarce nieruchomościami, jako organ właściwy wskazują Prezydenta Miasta Zielona Góra.
Ponadto, zdaniem Wojewody, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym oraz doktryną prawa opłaty związane z użytkowaniem wieczystym mają charakter cywilnoprawny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – dalej: p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie spór zaistniały pomiędzy Prezydentem Miasta Zielona Góra a Wojewodą Lubuskim jest sporem kompetencyjnym i dotyczy wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o umorzenie zobowiązań wynikających z opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Na wstępie podnieść należy, że prawo własności wynikające z przekształcenia użytkowania wieczystego nie powstaje ex lege. Jego źródłem jest decyzja organu administracji publicznej mająca konstytutywny charakter. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (dalej: ustawa z dnia 29 lipca 2005 r.) decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego wydaje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej – w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne. W decyzji administracyjnej o przekształceniu, stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., ustala się opłatę z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Odnosząc się do charakteru powyższej opłaty najnowsze orzecznictwo wskazuje na cywilnoprawny charakter tej opłaty. W wyroku z 30 kwietnia 2014 r., IV SA/Po 1255/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że zarówno prawo użytkowania wieczystego, jak i prawo własności, to bez wątpienia instytucje o charakterze rdzennie cywilnoprawnym. Taki sam charakter ma także zdarzenie polegające na przekształceniu pierwszego z tych praw (użytkowania wieczystego) w drugie (prawo własności). Cywilnoprawnego charakteru przekształcenia nie zmienia okoliczność, że jest ono uregulowane ustawą odrębną od ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U z 2014 r. poz. 121, dalej: k.c.), że dokonywane jest wyłącznie na wniosek (żądanie) dotychczasowego użytkownika wieczystego ani że następuje w drodze decyzji administracyjnej (tak trafnie K. Sobieralski, Egzekucja opłaty z tytułu przekształcenia..., s. 29).
Jest bowiem poza sporem, że akt administracyjny (zwłaszcza decyzja administracyjna) może być jednocześnie zdarzeniem cywilnoprawnym, a więc prowadzić do powstania, zmiany bądź ustania stosunku cywilnoprawnego (zob. np. Z. Banaszczyk, w: System Prawa Prywatnego, t. 1, Prawo cywilne – część ogólna, pod red. M. Safjana, Warszawa 2007, s. 899–900). Tym samym decyzja administracyjna może być też źródłem roszczeń o charakterze cywilnoprawnym (por. T. Pałdyna, Przedawnienie w polskim prawie cywilnym, Warszawa 2009, s. 211).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie organu właściwego do rozpoznania wniosku o umorzenie opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wymaga dokonania analizy przepisów prawa materialnego: ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 885).
Przepis art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przy ustalaniu wysokości opłaty odsyła wyłącznie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 67 ust. 1 i 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast kwestie związane z udzielaniem ulg zostały uregulowane w przepisach art. 4 ust. 3-5 i ust. 7-12 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W katalogu tej ustawy znalazły się jedynie bonifikaty opłaty oraz rozłożenie na raty, natomiast nie przewidziano możliwości umarzania należności wynikających z opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Z kolei ustawa o finansach publicznych w rozdziale 5 zatytułowanym "Zasady gospodarowania środkami publicznymi" przewiduje możliwość umarzania, odraczania lub rozkładania na raty, przypadających jednostkom sektora finansów publicznych, należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny. W przepisach art. 55-58 ustanawia przesłanki, organy właściwe i tryb dokonywania tych czynności. Zgodnie z art. 58 ust. 5 u.f.p. przepisów ust. 1-4 oraz art. 55-57 nie stosuje się do należności, których umarzanie, odraczanie terminów spłaty oraz rozkładanie spłaty na raty określają odrębne przepisy. W ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, o czym mowa była już powyżej, nie przewidziano możliwości umorzenia opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W piśmiennictwie wskazuje się, że brak przepisów dotyczących umarzania danego rodzaju należności cywilnoprawnej oznacza, że zastosowanie mają regulacje ustawy o finansach publicznych, co wynika z art. 58 ust. 5 u.f.p. (por. R. Trykozko, Umarzanie zaległości z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, "Finanse komunalne" 2010, nr 4, s. 66).
Zgodnie z art. 55 u.f.p. należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. Stosownie do art. 58 ust. 1 u.f.p. do umarzania, odraczania terminów lub rozkładania na raty spłat należności, o których mowa w art. 55, są uprawnieni:
- 1) minister właściwy do spraw Skarbu Państwa – w odniesieniu do należności Skarbu Państwa wynikających ze stosunków prawnych, w zakresie których jest on właściwy;
- 2) kierownik państwowej jednostki budżetowej – w odniesieniu do pozostałych należności przypadających tej jednostce budżetowej, jeżeli wartość należności głównej nie przekracza kwoty 40.000 zł;
- 3) dysponent państwowego funduszu celowego – w odniesieniu do należności tego funduszu;
- 4) dysponent części budżetowej – w pozostałych przypadkach.
Ustawa o finansach publicznych w art. 59 ust 4. stanowi, że do należności cywilnoprawnych powstałych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami stosuje się przepisy art. 55-58, z tym że uprawnienia kierownika państwowej jednostki budżetowej przysługują zarządowi jednostki samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje prezydent miasta.
Mając powyższe na uwadze zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezydent miasta Zielona Góra jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku.
Z tych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.