Uzasadnienie
Wojewoda Śląski złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Mysłowice w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w K. z dnia 5 października 2015 r., Nr [...], o stwierdzenie ustanowienia prawa trwałego zarządu, poprzez wskazanie, jako organu właściwego do załatwienia sprawy Prezydenta Miasta Mysłowice. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że Prezydent Miasta Mysłowice przekazał Wojewodzie Śląskiemu w dniu 6 lipca 2016 r. w/w wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w K. z dnia 5 października 2015 r. o stwierdzenie ustanowienia prawa trwałego zarządu, powołując jako podstawę przekazania art. 65 w związku z art. 19 K.p.a. W uzasadnieniu podniesiono jedynie, za wnioskiem GDDKiA, iż działki zostały zajęte pod budowę wschodniej obwodowej GOP-odcinek [...] (obecnie droga S- [...] zgodnie z decyzją Wojewody Katowickiego z dnia [...] kwietnia 1975 r. znak [...]. Wskazano, iż organ przekazujący nie powołał przepisu prawa materialnego, który wskazywałby na kompetencje Wojewody do wydania decyzji w opisanym zakresie. Wywiedziono jedynie, iż skoro Wojewoda Katowicki wydał decyzję lokalizacyjną stanowiącą podstawę budowy w/w inwestycji, uznać należy za zasadne przekazanie sprawy do rozpatrzenia Wojewodzie Śląskiemu.
W ocenie Wojewody Śląskiego, w obowiązującym stanie prawnym, w odniesieniu do nieruchomości objętych w/w wnioskiem zastosowanie powinien mieć art. 223 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm). Podkreślono, że dyspozycja tego przepisu ma charakter porządkujący i wskazuje starostę jako zobowiązanego do oddania w trwały zarząd GDDKiA nieruchomości zajętych pod drogi krajowe, ze względu na posiadaną przez ten organ kompetencję do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami.
Wojewoda wskazał, że uregulowania dotyczące trwałego zarządu na nieruchomościach zajętych pod drogi krajowe znajdują się również w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 z późn. zm. - dalej "specustawa drogowa"). Podał, że na podstawie 20 ust. 4 specustawy drogowej – ustanowienie trwałego zarządu, o którym mowa w art. 20 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy, stwierdzają: wojewoda – w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta – w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych w drodze decyzji.
Organ podkreślił, że powyższy przepis ma zastosowanie do nieruchomości objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaną na podstawie przepisów specustawy drogowej, a zatem nie ma podstaw do wnioskowania, iż wojewoda jest organem właściwym do ustanowienia trwałego zarządu na wszystkich nieruchomościach zajętych pod drogi krajowe. Kompetencja wojewody w tym zakresie ogranicza się do nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaną na podstawie przepisów specustawy drogowej.
Wojewoda zaznaczył przy tym, że decyzja Wojewody Katowickiego z dnia [...] kwietnia 1975 r. znak [...] o ustaleniu lokalizacji budowy wschodniej obwodowej GOP - odcinek [...], nie została wydana w oparciu o przepisy specustawy drogowej.
W odpowiedzi na wniosek, Prezydent Miasta Mysłowice wniósł o wskazanie jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. o stwierdzenie ustanowienia prawa trwałego zarządu – Wojewody Śląskiego.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 specustawy drogowej, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad albo właściwy zarząd drogi otrzymują z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd odpowiednio nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotycząca tych nieruchomości stała się ostateczna. W myśl art. 20 ust. 4 w/w ustawy, ustanowienie trwałego zarządu, o którym mowa w ust. 1 i 2, stwierdzają wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych w drodze decyzji. Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej udp), drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się m.in. na kategorię dróg krajowych. Natomiast, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 udp, do dróg krajowych zalicza się autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych.
Mając zatem na względzie obowiązujące przepisy prawa Prezydent Miasta Mysłowice wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej stwierdził, że nie jest organem właściwym do wydania decyzji w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad.
Na marginesie organ wskazał, że w odniesieniu do działek o nr 2217/248 i 2401/248 objętych wnioskiem GDDKiA, Wojewoda Śląski wydał już decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2014r. stwierdzając ustanowienie z mocy prawa, nieodpłatnie trwałego zarządu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.
Pismem z dnia 21 kwietnia 2017 r., w uzupełnieniu wniosku, Wojewoda Śląski wskazał, że powołana przez Prezydenta Miasta Mysłowice decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] o stwierdzeniu ustanowienia z mocy prawa nieodpłatnie trwałego zarządu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie dotyczy nieruchomości wymienionych we wniosku będącym przedmiotem niniejszego sporu, tj. działek nr 1715/248 i 1710/248 położonych w M., obręb B. Podano, że wskazaną decyzją Wojewoda Śląski stwierdził ustanowienie na rzecz GDDKiA prawa trwałego zarządu na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, przeznaczonej pod lokalizację inwestycji pn. "[...]" położonej w M. obręb B., oznaczonej jako działki numer: 2212/248, 2217/248, 2400/248 i 2401/248.
Podkreślono, że lokalizacja w/w inwestycji została ustalona decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] wydaną na podstawie przepisów specustawy drogowej.
W związku z powyższym – w ocenie Wojewody – w odniesieniu do w/w nieruchomości miały zastosowanie przepisy art. 20 ust. 1 i 4 w/w ustawy, w brzmieniu ówcześnie obowiązującym, które wskazywały wojewodę jako organ właściwy do stwierdzenia ustanowienia trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotycząca tych nieruchomości stała się ostateczna.
Powyższy stan prawny uzasadniał zatem wydanie decyzji o ustanowieniu prawa trwałego zarządu z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór o właściwość w znaczeniu przewidzianym w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem o właściwość negatywnym, który powstał pomiędzy Wojewodą Śląskim a Prezydentem Miasta Mysłowice na tle rozpatrzenia wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. z dnia 5 października 2015 r. o stwierdzenie ustanowienia prawa trwałego zarządu – dotyczy działek nr 1715/248 i 1710/248, znajdujących się w pasie drogowym drogi ekspresowej [...].
Wskazać należy, że do najważniejszych aktów prawnych regulujących problematykę wykonywania funkcji zarządców dróg m. in. przez organy samorządu terytorialnego, należy zaliczyć ustawę o drogach publicznych. Obecnie obowiązuje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2016, poz. 1440), która zastąpiła ustawę z dnia z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1962 r., Nr 20, poz.
- obowiązującą w dniu 24 kwietnia 1975 r., czyli w dniu wydania decyzji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Zatem ustawą, której przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie jest ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż przy rozpoznawaniu sporu o właściwość, zastosowanie mają przepisy obowiązujące w dacie wydania postanowienia rozstrzygającego wniosek. Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 tej ustawy, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, do dróg krajowych zalicza się autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych. Z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika zaś, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Natomiast w myśl art. 19 ust. 2 tego przepisu, zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
- wojewódzkich - zarząd województwa;
- powiatowych – zarząd powiatu;
- gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Skoro zatem w niniejszej sprawie ustalone zostało, że droga S-1 jest drogą ekspresową, to zarządcą tej drogi jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.
Wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych stanowią m. in., że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi na wniosek właściwego zarządcy drogi (art. 11a ust. 1). Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 4 specustawy, ustanowienie trwałego zarządu, o którym mowa w ust. 1 i 2, stwierdzają wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych w drodze decyzji. Podkreślić także należy, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych jest ustawą szczególną w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wynika z art. 2 pkt 11 u.g.n., gdyż reguluje ona kompleksowo zasady i warunki przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym nabywania nieruchomości na ten cel i organy właściwe w tych sprawach.
Zaznaczyć należy, że nabywanie nieruchomości pod drogi bez względu na tryb w jakim to następuje stanowi konsekwencję decyzji ustalającej lokalizację drogi. Stwierdzić zatem należy, że skoro specustawa obejmuje swą regulacją, oprócz warunków lokalizacji, także warunki nabywania nieruchomości na ten cel, różnicując właściwość organów wyłącznie w zależności od rodzaju drogi, to należy uznać, że organ właściwy do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi jest organem właściwym w sprawach wynikłych na jej podstawie. Dotyczy to jednak sytuacji, gdy decyzja lokalizacyjna została wydana na podstawie przepisów specustawy drogowej. W niniejszej natomiast sprawie decyzja Wojewody Katowickiego z dnia [...] kwietnia 1975 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji Nr [...] nie została wydana w oparciu o przepisy specustawy drogowej lecz na podstawie uchwały Nr 109 Rady Ministrów z dnia 29 maja 1971 r. w sprawie lokalizacji inwestycji. Wobec tego w niniejszej sprawie nie będą miały zastosowania przepisy specustawy lecz przepisy ogólne, czyli ustawa o gospodarce nieruchomościami, a dokładnie art. 223 ust. 2 u.g.n.. Przepis ten stanowi, że starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, oddadzą w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, zajęte pod drogi krajowe.
Mając zatem na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy uznać należy, że organem właściwym w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta Mysłowice wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.
Nie orzeczono o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 p.p.s.a., że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określa art. 200-204 p.p.s.a. Dlatego też w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203, i art. 204 p.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania.