Uzasadnienie
Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wnioskiem z 6 lutego 2020 r. zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w G. W. o ustalenie organu właściwego do rozpatrzenia odwołania A. K. od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2019 r. znak: [...] wydanej w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.
W uzasadnieniu wskazano, że Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] września 2016 r. uznał świadczenia rodzinne wypłacone A. K. na dzieci K. K. i Ł. K. za okresy: od 1 września 2010 r. do 30 listopada 2010 roku, od 1 lipca 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. oraz od 1 lipca 2012 r. do 31 czerwca 2014 r. w łącznej kwocie 13 110 zł za świadczenia nienależnie pobrane i wezwał A. K. do ich zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi. W dniu 5 sierpnia 2019 r. do Wojewody [...], który na mocy art. 23 ust. 1 ustawy z 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428 ze zm.) dalej zwanej "ustawą zmieniającą", przejął zadania Marszałka Województwa [...] w tym zakresie, wpłynął wniosek A. K. o umorzenie pozostałej do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Decyzją z 19 września 2019 r. Wojewoda odmówił umorzenia przedmiotowej należności. A. K. zaskarżyła to rozstrzygnięcie w drodze odwołania.
W ocenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej organem właściwym w sprawie rozpatrzenia odwołania jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. W. Powołano się na art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej będący lex specialis wobec przepisu art. 17 pkt 2 k.p.a. Podkreślono, że wydanie decyzji orzekającej w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest konsekwencją wcześniejszych decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń i wezwania do ich zwrotu, które z kolei są konsekwencją wcześniejszych postępowań w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych wszczętych na wniosek strony. Tym samym nienależnie pobrane świadczenia, których umorzenia domaga się A. K., są konsekwencją złożenia w sposób nieprawidłowy wniosków o ich przyznanie, przy czym wszystkie te wnioski zostały złożone przed 1 stycznia 2019 roku.
W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. W. podniosło, że organem właściwym w sprawie jest Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z uwagi na to, że wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych został złożony 2 sierpnia 2019 r. Zdaniem Kolegium w sprawie nie zachodzi wyjątek przewidziany w art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej, gdyż wniosek został złożony po 1 stycznia 2019 r. i nie dotyczy ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, lecz jest nową sprawą o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie sporem kompetencyjnym w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej właściwości w sprawie rozpatrzenia odwołania A. K. od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2019 r. znak: [...].
W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Właściwość instancyjną określa art. 17 k.p.a. Zgodnie z punktem 2 tego przepisu organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 2 sierpnia 2019 r. A. K. zwróciła się o umorzenie pozostałej do zwrotu kwoty świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami, które zostały uznane za nienależnie pobrane w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Decyzją z [...] września 2019 r. Wojewoda [...] nie uwzględnił wniosku i odmówił umorzenia na podstawie art. 23a ust. 9 oraz art. 30 ust. 1 i 9 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.) dalej zwanej "u.ś.r.". A. K. zaskarżyła to rozstrzygnięcie w drodze odwołania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę organem właściwym do rozpatrzenia tego odwołania jest Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje organu wyższego stopnia w stosunku do wojewody, a zatem nie wprowadza odstępstwa od reguły wynikającej z art. 17 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organem takim jest właściwy w sprawie minister. Regulacji w tym względzie brak jest również w przepisach ustawy z 7 lipca 2017 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428 ze zm.) dalej zwanej "ustawą zmieniającą". Nie można jej upatrywać w szczególności w art. 23 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przepis ten dotyczy jedynie spraw zainicjowanych wnioskiem o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych złożonym przed 1 stycznia 2019 r. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest natomiast ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, lecz umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Nie ma tutaj znaczenia okoliczność, na którą powołuje się Minister, że nienależnie pobrane świadczenia, których umorzenia domaga się A. K., są konsekwencją złożenia w sposób nieprawidłowy wniosków o ich przyznanie. Ścisłe powiązanie obu rodzajów decyzji nie zmienia faktu, że mamy do czynienia z dwoma odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. Pierwsze z nich, dotyczące ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, zainicjowane wnioskami A. K. składanymi w latach 2010-2015 (a więc przed 1 stycznia 2019 r.), zostało już zakończone decyzją ostateczną Marszałka Województwa [...] i nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Drugie, odnoszące się do umorzenia pozostałych do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami, zostało zainicjowane wnioskiem A. K. złożonym już po 1 stycznia 2019 r. (2 sierpnia 2019 r.) do Wojewody [...]. Wykładnia literalna art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej nie budzi wątpliwości. Przepis ten w sposób wyraźny i jednoznaczny odwołuje się jedynie do spraw "z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Ponadto przeciwko interpretacji art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej zaproponowanej przez Ministra przemawia wykładnia systemowa wewnętrzna. Gdyby przepis ten miał dotyczyć wszystkich spraw odnoszących się do tych świadczeń, w tym spraw o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, ustawodawca posłużyłby się zwrotem ogólnym, którego użył w ust. 1 i 3 tego przepisu, a także w art. 21 ust. 2 tej ustawy, tj. "w sprawie (w sprawach) świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Z pewnością ustawodawca nie używałby w jednej ustawie dwóch różnych zwrotów na oznaczenie tych samych kategorii spraw.
Ponadto podkreślić wypada, że powołane we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego orzeczenia sądów administracyjnych zostały wydane w odmiennych okolicznościach faktycznych. W postanowieniu NSA z 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OW 139/18 przedmiotem sporu było rozpoznanie odwołania od decyzji wydanej przez marszałka województwa (a nie przez wojewodę, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie). Z kolei w postanowieniach NSA: z 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OW 156/18 i z 19 grudnia 2018 roku sygn. akt I OW 174/18 przedmiotami sporów było rozpoznanie odpowiednio skargi na przewlekłość lub ponaglenia w sprawach o ustalenie prawa do świadczeń, które nadal pozostawały w toku.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 2 k.p.a. wskazał Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej jako organ właściwy w sprawie.