Postanowienie NSA z 21 lipca 2022 r., I OW 25/22

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 21 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Prezydentem Miasta [...] przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] o skierowanie do schroniska dla bezdomnych mężczyzn oraz pomoc w formie pokrycia kosztów pobytu w placówce postanawia wskazać Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy

Sprawa

w sprawie.

Skład

Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie Sędzia NSA Piotr Niczyporuk del. WSA Anna Wesołowska (spr.)

Uzasadnienie

Wójt Gminy Długołęka (Wójt) wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość miejscową pomiędzy Wójtem Gminy Długołęka, a Prezydentem Miasta Jelenia Góra poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy w formie skierowania do schroniska dla bezdomnych mężczyzn w Szczodrem, oraz pomocy w formie pokrycia kosztów pobytu w ww. placówce osobie bezdomnej (podanie z dnia: 16 stycznia 2022 r.) - [...] z ostatnim stałym miejscem zameldowania: Jelenia Góra, ul. [...].

W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że pismem z 16 stycznia 2022 r. [...] zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jeleniej Górze o skierowanie do Schroniska dla Bezdomnych Mężczyzn w Szczodrem oraz pokrycie kosztów pobytu w ww. placówce.

Pismem z 1 lutego 2022 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jeleniej Górze uznał się organem niewłaściwym do załatwienia sprawy i przekazał sprawę Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Długołęce.

W ocenie Wójta art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej określa właściwość miejscową organu zobowiązanego do rozpoznawania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Jednakże przedmiotowa dotyczy osoby bezdomnej i właściwość w tej sprawie reguluje art. 101 ust 2 cytowanej ustawy o pomocy społecznej stanowiący, że w przypadku osoby bezdomnej - właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Ustawa o pomocy społecznej w art. 6 pkt. 8 definiuje pojęcie osoby bezdomnej i stanowi, że za osobę bezdomną należy rozumieć osobę niezamieszkałą w lokalu mieszkalnym, a także osobę niezamieszkałą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Ponadto przepis art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, na który powołuje się Prezydent, stanowi wyjątek od zasad określonych w art. 101 ust. 1 i 2 tej ustawy i jako wyjątek nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Ma on zastosowanie w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w określonych w nim sprawach cudzoziemców. Sprawa strony nie należy do niecierpiących zwłoki, ponieważ [...] przebywa w Schronisku św. Brata Alberta w Szczodrem, gdzie ma zapewniony nocleg, kąpiel, pomoc medyczną w razie potrzeby, oraz całodzienne wyżywienie.

Wójt wskazał, że ostatnim miejscem zameldowania [...] na pobyt stały jest miejscowość Jelenia Góra, ul [...]. Na terenie gminy Długołęka przebywa czasowo w Schronisku dla Bezdomnych Mężczyzn w Szczodrem.

Wójt wyjaśnił również, że [...] zostało udzielone schronienie, które zgodnie z art. 48 ust.2 ustawy o pomocy społecznej, następuje poprzez przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego. Pobyt w Schronisku pozbawiony jest cech trwałości. Pobyt w Schronisku dla bezdomnych nie może prowadzić do przekonania o koncentracji działalności życiowej osoby przebywającej w miejscowości położenia schroniska. Zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 4 kwietnia 2007r. sygn. IOW 109/05 w przypadku osoby bezdomnej z oczywistych względów nie może być mowy o miejscu zamieszkania i nie bada się jej zamiaru co do stałego miejsca pobytu, lecz bada się jej status a gminą właściwą w tej sprawie jest gmina ostatniego stałego zameldowania na pobyt stały w rozumieniu art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Wobec powyższego należy przyjąć, że [...] jest osobą bezdomną, gdyż nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych. Przebywa on w Schronisku im. św. Brata Alberta w Szczodrem. Ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały jest miejscowość Jelenia Góra, ul. [...]. Powyższe ustalenia i okoliczności upoważniają do stwierdzenia, że [...] jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym, a więc jest osobą bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej.

W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Jelenia Góra (Prezydent) wystąpił o wskazanie, że właściwym miejscowo do prowadzenia postępowania z wniosku [...] jest Wójt Gminy Długołęka.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że w ustawie o pomocy społecznej przyjęto ogólną zasadę, iż właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W celu określenia miejsca zamieszkania wnioskodawcy należy posiłkować się regulacją zawartą w art. 25 kc, zgodnie z którą miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Brak w definicji kodeksowej wskazania, iż o miejscu zamieszkania danej osoby decyduje zajmowanie przez nią lokalu spełniającego określone warunki. Decydujące znaczenie ma fakt przebywania w określonej miejscowości oraz zamiar skoncentrowania w tej miejscowości całej swojej aktywności życiowej.

[...] wnioskiem z 16 stycznia 2022 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jeleniej Górze o skierowanie go od dnia 16 stycznia2022 r. do Schroniska dla Bezdomnych Mężczyzn w Szczodrem. Wniosek został przekazany pismem z 2 lutego 2022 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Długołęce, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w orzeczeniach wydawanych w analogicznych sprawach (także w sprawie [...] - postanowienie z 8 października 2019 r., sygn. akt I OW 36/19), iż zgodnie z art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie w sprawach niecierpiących zwłoki oraz z w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych łub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a prawo do świadczeń w formie interwencji kryzysowej, schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania oraz zasiłku celowego, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast następnie na podstawie art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej gmina ta może wystąpić do gminy właściwej ze względu na miejsce ostatniego zameldowania osoby bezdomnej o zwrot wydatków poniesionych w związku z udzieleniem pomocy w formie schronienia.

Prezydent nie zgodził się ze stanowiskiem Wójta, iż sprawa [...] nie jest sytuacją nagłą, skoro pomoc w formie pobytu w schronisku dla bezdomnych została mu udzielona jeszcze przed złożeniem przez niego wniosku.

Wyjaśnił, że w Jeleniej Górze [...] został eksmitowany i wymeldowany z lokalu przy ul. [...]. W okresie od marca 2009 r. do grudnia 2009 r. przebywał w Schronisku dla Bezdomnych Mężczyzn w Jeleniej Górze. W 2009 r. złożył wniosek o przyznanie lokalu socjalnego z zasobów komunalnych Miasta Jelenia Góra, jednakże z powodu nieuzupełnienia braków formalnych wniosku, został on pozostawiony bez rozpoznania. W przeszłości [...] dowodził, iż jego centrum życiowe znajduje się w Warszawie. Jednoznacznie deklarował, iż nie chce wracać do Jeleniej Góry. Z nieznanych przyczyn w chwili składania wniosku swoje centrum życiowe przeniósł do miejscowości Szczodre. Z informacji telefonicznej uzyskanej przez pracownika socjalnego tutejszego Ośrodka w kwietniu 2022 r. wynikało, iż obecnie ponownie przebywa w Warszawie w noclegowni. Nie można zatem stwierdzić, że w jakikolwiek sposób wiąże swoją przyszłość z Jelenią Górą. W związku z tym w ocenie tutejszego Prezydenta organem właściwym do wydania decyzji z wniosku [...] z 16 stycznia 2022 r. jest Wójt Gminy Długołęka.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 1 lit. a i d rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. z 2003 r. poz. 1925), zatem Naczelny Sąd Administracyjny był właściwy do rozstrzygnięcia sprawy.

Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma treść art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm., dalej jako "u.p.s."). Zgodnie z tym przepisem właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).

Pojęcie osoby bezdomnej, na potrzeby ustawy o pomocy społecznej definiuje art. 6 pkt 8 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Art. 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (por. stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z 25 czerwca 2021 r. I OW 310/20).

Dodać należy że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 172) pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej, domy dla ubogich, tj. miejsca, które udzielają pomocy osobom bezdomnym. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego.

Okolicznością niesporną w sprawie jest, że miejscem ostatniego stałego zameldowania [...] była Jelenia Góra. Obecnie nie ma on stałego miejsca zamieszkania, przebywa w schronisku dla bezdomnych. W konsekwencji uznać należy, że nie przebywa w lokalu mieszkalnym, co oznacza, że uznać go należy za osobę bezdomną w przypadku której zastosowanie znajduje przepis art. 101 ust. 2 u.p.s.

Sąd rozpoznając niniejszy wniosek wskazuje, że znane mu jest stanowisko wyrażone w przywołanym przez Prezydenta postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2019 r. I OW 36/19. Wydane zostało ono jednak w innym stanie faktycznym. Spór o właściwość rozstrzygany był między organem właściwym z uwagi na art. 101 ust. 2 u.p.s. a organem, na obszarze właściwości którego [...] przebywał od blisko dziesięciu lat. Taka sytuacja faktyczna nie występuje w niniejszej sprawie.

W konsekwencji organem właściwym do rozpoznania wniosku jest Prezydent Miasta Jelenia Góra.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.