Uzasadnienie
Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K., wnioskiem z 20 listopada 2015 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem, a Burmistrzem Gminy R. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M. O. w sprawie przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego.
Jak wynika ze stanu faktycznego przedstawionego w sprawie wniosek o przyznanie prawa do zasiłku okresowego został złożony w dniu 30 września 2015 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. w czasie pobytu wnioskującego o pomoc społeczną w Ośrodku [...] w R.. Z wydanego przez tę placówkę zaświadczenia wynika, że wnioskodawca przebywa tam od dnia 15 lipca 2015 r., a przewidywany czas terapii wynosi ok. 12 miesięcy.
Burmistrz R., w dniu [...] października 2015 r., działając między innymi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wydał decyzję administracyjną nr [...], mocą której potwierdził prawo M. O. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na okres 90 dni w celu leczenia specjalistycznego od dnia 30 września 2015 r.
Biorąc pod uwagę wskazany stan faktyczny Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. uznał się za niewłaściwy w sprawie stwierdzając, że organ wydając decyzję o potwierdzeniu prawa do świadczeń zdrowotnych potwierdził tym również swoją właściwość miejscową. Zauważono, że zgodnie z powołanym w podstawie prawnej ww. decyzji art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 581 ze zm.) dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 2 pkt 1 tej ustawy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Wydając decyzję z dnia [...] października 2015 r. Burmistrz Gminy R. uznał zatem świadczeniobiorcę za mieszkańca tej gminy, zgodnie bowiem z art. 19 k.p.a. organ administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W tym samym stanie faktycznym trudno jest więc uznać, że miejscem zamieszkania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej jest inne miejsce zamieszkania, co przesądza o braku właściwości Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nawiązał do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w postanowieniu z dnia 30 kwietnia 2013 r. sygn. i OW 9/13 wydanym w sytuacji, gdy strona oczekująca na skierowanie do DPS nie posiadała zameldowania na pobyt stały i przebywała w placówce dla bezdomnych, a mimo tego Sąd odniósł się do art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i art. 25 k.c. W związku z tym organ uznał za słuszne dokonać analizy pojęcia "miejsce zamieszkania", wskazując zgodnie ze stanowiskiem judykatury na art. 25 Kodeksu cywilnego. Stwierdził, że placówka, w której przebywa M. O. nie stanowi wprawdzie lokalu mieszkalnego, jednak przebywający tam wyraził zgodę na leczenie, a tym samym wolę pobytu w tym miejscu, a art. 25 k.c. nie odnosi się do miejsca zamieszkania jako konkretnego lokalu lecz do miejscowości, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zauważono, że od lipca 2015 r. wszelkie czynności życiowe M. O. skoncentrowane są w R. Placówka ta zapewnia mu schronienie, wyżywienie i stan taki trwać będzie około roku. Nadto z jego oświadczenia z dnia 9 listopada 2015 r.w wynika, że po zakończeniu terapii zamierza przebywać w P. lub w jego okolicy, czyli w tym samym województwie co Gmina R. Nie ma on natomiast możliwości powrotu do miejsca zameldowania na pobyt stały.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Gminy R. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta K. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku M. O. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Zdaniem Burmistrza wydanie przez niego decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie zmienia właściwości Prezydenta Miasta K. wynikającej z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej do rozpatrzenia wniosku strony, ze względu na ostatnie jej zameldowanie na stałe na terenie K., a także zamieszkiwanie tam bez zmiany zameldowania pod innym adresem. Jako bez znaczenia dla właściwości organu w przedmiocie prawa do świadczeń z pomocy społecznej wskazano czasowy pobyt strony w ośrodku M. znajdującym się na terenie gminy R., jak też oświadczenie strony o jej planach na przyszłość. Zwrócono uwagę na regulację zawartą w art. 101 ust. 2 w zw. z art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, która powinna być zastosowana w stanie faktycznym sprawy, a zgodnie z nią, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby bezdomnej na pobyt stały. Odwołano się tu do stanowiska orzecznictwa wskazując na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt I OW 57/07, a także na postanowienie z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt I OW 175/15.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta K., a Burmistrzem Gminy R. Jego przedmiotem jest ustalenie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o przyznanie. Wniosek niniejszy jest dopuszczalny, gdyż organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego, a sprawa w ty przedmiocie wymaga dla swego załatwienia wydania decyzji administracyjnej.
Właściwym aktem prawnym regulującym kwestie prawa do zasiłku okresowego jest ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.).
Przepisem określającym właściwość miejscową gminy jest art. 101 ust. 1 wskazanego aktu. W świetle tego przepisu, co do zasady, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 Kodeksu cywilnego stanowiącym, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałym pobycie danej osoby na terenie określonej miejscowości decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowy interesów, a przedstawiona wykładnia wskazanego pojęcia wynika z wielokrotnie już wyrażanego i niekwestionowanego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego.
M. O. jest osobą, która przebywa w ośrodku M. wyłącznie ze względu na poddanie się odpowiedniej dla jego stanu zdrowia terapii. Nie sposób uznać, że czasowy pobyt w placówce terapeutycznej spełnia przesłankę zamiaru stałego pobytu, niezbędną do ustalenia miejsca zamieszkania. Czasowy pobyt w celach leczniczych na jej terenie nie może być uznany za miejsce zamieszkania pacjenta takiej placówki. Nie można przyjąć, że przebywa on tam, jak w lokalu mieszkalnym, co konieczne jest dla ustalenia miejsca zamieszkania. Definicja lokalu mieszkalnego zamieszczona została w u art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2014 r. poz. 150 ze zm.). Stosownie do definicji legalnej "lokal mieszkalny" pod to lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest lokalem, w rozumieniu ustawy, pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Pobyt w placówce terapeutycznej jest pobytem wyłącznie czasowym, mającym na celu poprawę zdrowia pacjenta, a z przyczyn obiektywnych, jaką jest zakończenie terapii, pacjent zmuszony jest do opuszczenia placówki (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt I OW 79/09 czy z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OW 195/12, publ. CBOSA).
Z powyższych względów nie można zaakceptować stanowiska Prezydenta Miasta K. co do tego, że pobyt wnioskującego o przyznanie pomocy społecznej na terenie Ośrodka [...] w R. jest równoznaczny z miejscem zamieszkania tej osoby na terenie Gminy R. w rozumieniu art. 25 k.c. Natomiast, jak wynika ze stanowiska obu organów, M. O. posiada stałe zameldowanie w K. i tam też ostatnio zamieszkiwał. Jednak, jak twierdzi Prezydent Miasta K., nie jest możliwy jego powrót do miejsca zameldowania na pobyt stały. Rozważenia wymagało zatem, czy spełnia on przesłanki pozwalające traktować go jako osoba bezdomna w rozumieniu prawa.
Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie (łącznie). W przypadku osoby bezdomnej nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala jej status. Gminą właściwą jest natomiast gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, o czym na zasadzie wyjątku od generalnej właściwości organu, stanowi art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2007 r. o sygn. akt I OW 109/06, czy z dnia 4 lipca 2008 r. o sygn. akt I OW 30/08 publ. CBOSA).
Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego sytuacja wnioskującego o przyznanie mu pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego odpowiada drugiej z przesłanek charakteryzujących "osobę bezdomną". Jest on bowiem osobą niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
Z powyższych względów, gdy miejscem zameldowania M. O. jest Miasto K., odmówić należy racji Prezydentowi Miasta K. wnioskującemu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnemu, co do tego, że właściwym w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego był Burmistrz Gminy R. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.