Uzasadnienie
Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działając z upoważnienia Burmistrza W., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Ł. a Burmistrzem W., w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. M. (dalej jako: "wnioskodawca") o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia [...] lipca 2016 r. wnioskodawca zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. o skierowanie go do Domu Pomocy Społecznej – Dom Seniora A. w S., w którym przebywa od dnia [...] sierpnia 2015 r., opłacając swój pobyt. Nadto wskazał, iż pismem z dnia [...] października 2016 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. powyższy wniosek uznając, że nie jest organem właściwym do jego rozpatrzenia. W treści uzasadnienia podniesiono, że wnioskodawca przebywa od dnia [...] sierpnia 2015 r. na terenie gminy Wolbórz, zamieszkuje bowiem w Domu Seniora A. w S., gdzie ma zapewnioną niezbędną pomoc.
Zdaniem Burmistrza W. powyższe twierdzenie nie jest prawidłowe, gdyż właściwym organem do rozpoznania wniosku jest Prezydent Miasta Ł. z uwagi na fakt, iż wnioskodawca ma miejsce zamieszkania na terenie miasta Ł.. Nadto stwierdził, że za powyższym przemawia również to, iż wnioskodawca przebywa w Domu Seniora na podstawie umowy zawartej z tym podmiotem, sam również opłaca swój pobyt. W konsekwencji, zdaniem organu, aby móc wnioskować o przyznanie pomocy społecznej poprzez umieszczenie w domu pomocy społecznej, powinien on rozwiązać umowę z Domem Seniora i wrócić do swojego miejsca stałego zamieszkania, czyli do Ł.. W przeciwnym wypadku, doszłoby do swoistego rodzaju fikcji, polegającej na rozstrzyganiu o jednej z przesłanek skierowania do domu pomocy społecznej, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, tzn. o przesłance braku możliwości zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Z uwagi bowiem na fakt, iż wnioskodawca przebywa w Domu Seniora należałoby stwierdzić, iż ma tam zapewnione usługi opiekuńcze.
W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. przytoczył treść art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Zdaniem organu przepisy ustawy nie zawierają definicji miejsca zamieszkania, w związku z tym należy się odwołać do definicji zawartej w przepisach ogólnych Kodeksu cywilnego. Dlatego też przyjmuje się, że na miejsce zamieszkania wskazują dwa elementy: zewnętrzny - faktyczne przebywanie i wewnętrzny – zamiar stałego pobytu. Przy czym przez zamiar należy rozumieć wolę skoncentrowania w danej miejscowości istotnych dla egzystencji spraw, aby stanowiła ona centrum życiowej działalności, zaś pod pojęciem zamiar należy rozumieć wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych okoliczności. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że poza sporem pozostaje fakt, iż aktualnie Dom Seniora A. w S. jest miejscem gdzie wnioskodawca faktycznie przebywa, nadto złożył on wniosek o skierowanie go do domu pomocy społecznej, z którego wynika, iż jego zamiarem jest dalszy pobyt w tymże ośrodku. W związku z powyższym zostały spełnione obie przesłanki umożliwiające wskazanie miejsca zamieszkania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.).
W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku S. M. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2016 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016, poz 930), dalej u.p.s., w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej właściwym do jej rozstrzygnięcia jest zawsze organ gminy miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.s. stanowi, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 z późn. zm.). Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. Przez zamiar w szczególności należy rozumieć wolę wewnętrzną, ujawnianą np. w oświadczeniach osoby zainteresowanej. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09). W przypadku natomiast osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.).
Odnosząc powyższe do sytuacji, jaka zachodziła w przedmiotowej sprawie należy wskazać, że aktualnym miejscem zamieszkania wnioskodawcy są S.. W tej miejscowości, a dokładnie w znajdującym się w niej Domu Pomocy Społecznej – Domu Seniora, wnioskodawca fizycznie przebywa i tam koncentrują się obecnie ważne dla niego sprawy życiowe. Świadczy o tym fakt korzystania przez niego – jako osoby w podeszłym wieku i chorej – z całodobowej opieki. Należy również stwierdzić, na podstawie akt sprawy, iż jego samodzielna egzystencja, bez zapewnionej całodobowej opieki nie jest możliwa. Dlatego, mając na uwadze właśnie stan zdrowia wnioskodawcy, należy również przypuszczać, że będzie on przebywał w tym miejscu dłuższy czas.
W sprawie nie miała żadnego znaczenia kwestia ostatniego miejsca zameldowania wnioskodawcy. Byłaby ona istotna jedynie w sytuacji, gdyby kwestia właściwości miejscowej organu, była ustalana w oparciu o przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. Wskazać w tym miejscu trzeba, że definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 ustawy, który stanowi, iż za bezdomnego uważana jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i nie zameldowana na pobyt stały oraz osoba nie zamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Lokalem mieszkalnym - w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 z późn. zm.) – jest zaś lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, a więc również lokal w domu pomocy społecznej, jak i w zakładzie opiekuńczym (por. postanowienia NSA z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 188/11; z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I OW 157/13; z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OW 207/16). Tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób - w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia on społecznie bowiem inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele (nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym). Nie jest on również miejscem publicznym, za które należy raczej uznać pomieszczenie lub teren przeznaczony dla publiczności, dla ogółu a zatem dostępny nieograniczonemu odbiorcy.
Mając powyższe na uwadze uznać należało, że obecnym miejscem zamieszkania wnioskodawcy są S., gdyż w miejscowości tej koncentruje się jego cała aktywność życiowa i przebywa w tym miejscu na stałe. Przy określeniu organu właściwego do rozpoznania wniosku w niniejszej sprawie trzeba w tej sytuacji odwołać się do art. 101 ust. 1 u.p.s. W omawianym przypadku organem właściwym będzie zatem burmistrz gminy, na obszarze której położony jest Dom Pomocy Społecznej – Dom Seniora A. w S. czyli Burmistrz W..
Mając wszystko to na uwadze, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.
Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.