Postanowienie NSA z 7 maja 2020 r., I OW 252/19

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 7 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej

Sprawa

sprawy z wniosku Starosty Powiatu [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Starostą [...] a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci: B. J. i K. J. umieszczonych w spokrewnionej rodzinie zastępczej u E. i M. C. postanawia wskazać Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie..

Skład

Sędzia NSA Marek Stojanowski przewodniczący
Sędzia NSA Marian Wolanin
Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska sprawozdawca

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...] pażdziernika 2019 r. Starosta [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatem [...], a Powiatem [...], a dotyczącego wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci: B. J. ur. [...] lutego 2011 r. w [...] oraz K. J. ur. [...] stycznia 2013 w [...] – umieszczonych w spokrewnionej rodzinie zastępczej u Państwa E. i M. C., zamieszkałej pod adresem: ul. [...],[...], Powiat [...].

W uzasadnieniu wniosku Starosta [...] wskazał, że małoletni B. J. oraz K. J. są dziećmi K. C. oraz P. J. Ojcostwo P. J. wobec małoletnich ustalone zostało przez uznanie.

Sąd Rejonowy w [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. sygn. akt [...] umieścił dzieci na czas trwania postępowania w spokrewnionej rodzinie zastępczej u dziadków macierzystych – Państwa E. i M. C., zamieszkałej pod adresem: ul. [...],[...], Powiat [...]. Powyższe umieszczenie jest pierwszym umieszczeniem dzieci w pieczy zastępczej. Przed umieszczeniem dzieci w pieczy zastępczej obojgu rodzicom przysługiwała władza rodzicielska.

Na wyżej wskazany moment miejscem zamieszkania ich ojca była miejscowość [...], w gminie [...], w Powiecie [...], gdzie nadal zamieszkuje pod adresem - [...] i gdzie posiada zameldowanie na pobyt stały. Ostatnim znanym miejscem zamieszkania matki dzieci przed umieszczeniem ich w pieczy zastępczej jest również miejscowość [...]. Pod adresem [...] K. C. posiadała zameldowanie na pobyt stały. W [...] K. C. zamieszkiwała co najmniej od 2013 r. Razem z P. J. oraz dziećmi w okresie od kwietnia 2013 r. do lutego 2015 r. korzystała ze świadczeń pomocy społecznej w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...]. W okresie od stycznia 2013 r. do października 2016 r. w w.w. Ośrodku pobierane były zasiłki rodzinne na małoletnich. W dniu 7 września 2017 r. matka dzieci złożyła w Urzędzie Gminy w [...] wniosek o świadczenie wychowawcze na synów. Świadczenie to zostało jej przyznane na okres od 1 pażdziernika 2017 r. do 30 września 2018 r. B. J. w 2017 r. został zapisany do oddziału przedszkolnego Szkoły Podstawowej im. Jana Pawła II w [...]. Na zajęcia uczęszczał w okresie od 4 do 22 września 2017 r. oraz od 17 do 19 pażdziernika 2017 r. K. C. złożyła oświadczenie, z którego wynika że od 16 września 2017 r. zamieszkała u swojej matki (babci macierzystej dzieci) przy ul. [...] twierdza [...], przy czym oświadczyła że małoletni B. J. będzie uczęszczał do szkoły w [...], ponieważ u matki przebywa jedynie czasowo. Urząd Gminy [...] prowadził postępowanie w sprawie realizowania obowiązku szkolnego przez B. J., w trakcie którego ustalono, że od 1 września 2018 r. tj. po umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej małoletni będzie uczęszczał do klasy pierwszej w Zespole Szkolno – Przedszkolnym nr [...] w [...].

Zarówno B. J. jak i K. J. posiadają zameldowanie na pobyt stały pod adresem: [...] W oparciu o powyższe ustalenia Starosta Powiatu [...] stanął na stanowisku, że powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich w rodzinie zastępczej jest Powiat [...].

Wnioskodawca przytoczył treść art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (DZ.U. z 2019 r. poz. 1111) oraz wskazał, że ustawa ta nie definiuje użytego w tym przepisie pojęcia "miejsce zamieszkania" co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z definicją zawarta w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z treścią art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W myśl § 2 jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Organ wskazał na przepis art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którym jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały.

Starosta [...] wskazał, że w chwili umieszczenia w rodzinie zastępczej małoletni pozostawali pod władzą rodzicielską obojga rodziców. Od 16 września 2017 r. dzieci przebywały pod opieką matki, przy czym należy przyjąć że miejscem zamieszkania matki przed umieszczeniem dzieci w pieczy zastępczej była miejscowość [...] gmina [...] Powiat [...]. Jak wskazała matka małoletnich przeprowadzka d matki w dniu 16 września 2017 r. była rozwiązaniem tymczasowym. K. C. pobierała świadczenie wychowawcze na dzieci z Urzędu Gminy w [...], chciała aby syn B. uczęszczał do przedszkola na terenie Powiatu [...], była zameldowania na terenie Powiatu [...]. Nie można zatem przyjąć, że miejscem zamieszkania matki małoletnich była miejscowość [...] Twierdza w Powiecie [...]. Z art. 25 Kc wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Wnioskodawca zauważył, że w sprawie możliwe jest również wskazanie powiatu ostatniego zameldowania dzieci na pobyt stały, a powiatem tym jest Powiat [...].

W odpowiedzi na wniosek Starosty [...] o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego, w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. Starosta [...] wniósł o wskazanie Powiatu [...] jako właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci B. J. i K. J. umieszczonych w spokrewnionej rodzinie zastępczej zamieszkałej na terenie Powiatu [...].

W uzasadnieniu uczestnik postępwoania wskazał, że Sąd Rejonowy w [...] III Wydzial Rodzinny i nieletnich postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie sygn. akt [...] na czas trwania postępowania umieścił małoletnich B. J. i K. J. w spokrewnionej rodzinie zastępczej E. i M. C. zam. w [...] ul. [...] Powiat [...]. Z dokumentacji Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] wynika, ze ociec dzieci – P. J. jest zameldowany na pobyt stały w miejscowości [...], gm. [...]. Od września 20917 r. nie ma kontaktu z dziećmi oraz ich matką. matka dzieci – K. C. wyprowadziła się wraz z dziećmi we wrześniu 2017 r. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. K. C. została wymeldowana z pobytu stałego w miejscowości [...]. K. C. nie ubiegała się w Gminie [...] o oświadczenia wychowawcze na dzieci na okres 2018/2019. Od 16 września 2017 r. K. C. zamieszkała u matki w [...] przy u. [...] w Powiecie [...]. Tam tez starsze dziecko od 1 września 2018 r. realizuje obowiązek szkolny. Uczestnik postępowania wskazał na treść art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, art. 25 oraz art. 26 Kodeksu cywilnego i stwierdził, że okoliczności sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, ze stałym miejscem zamieszkania matki dzieci przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej był [...] gm. [...]. Od września 2017 r. K. C. nie zamieszkuje w tej miejscowości, wyprowadziła się do rodziców zamieszkałych w miejscowości [...] ul. [...] w powiecie [...]. Z miejsca pobytu stałego tj. [...] gm. [...] została wymeldowana decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Rodzice dzieci zaprzestali korzystania ze wsparcia z pomocy społecznej na terenie Gminy [...] od października 2016 r. Starsze dziecko – B. J. od [...] września 2018 r. realizuje obowiązek szkolny w szkole podstawowej w [...]. W chwili wydania postanowienia z dnia [...] sierpnia 2018 r. przez Sąd Rejonowy w [...] (sygn. akt [...]) małoletnie dzieci zamieszkiwały w miejscowości [...] ul. [...], w powiecie [...].

Zdaniem Starosty [...] powyższe okoliczności dowodzą, że nie można uznać miejscowości [...], gm. [...] jako miejsce zamieszkania dzieci przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej, gdyż miejscowość ta nie była ani miejscem zamieszkania, ani miejscem zameldowania na pobyt stały matki dzieci – K. C. Od 16 września 2017 r. centrum życiowej K. C. mieściło się w [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718) - zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej.

Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość w sprawach należących do sądów administracyjnych należy do kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

W realiach niniejszej sprawy wystąpił spór negatywny o właściwość pomiędzy Starostą [...], a Starostą [...] dotyczący ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich B. J. ur. [...] lutego 2011 r. w [...] oraz K. J. ur. [...] stycznia 2013 w [...] – umieszczonych w spokrewnionej rodzinie zastępczej u Państwa E. i M. C., zamieszkałej pod adresem: ul. [...],[...], Powiat [...]. Zgodnie z art. 191 ust. 1-3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 575), wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust.

1. a jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, w myśl której właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. Jeśli zaś nie można ustalić i tego powiatu, właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Na zasadzie zaś art. 191 ust. 16 ww. ustawy, w sprawach sporów o właściwość powiatu oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1 ww. artykułu, stosuje się kodeks postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 126/13 i postanawianie NSA z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt I OW 3/16).

W rozpatrywanej sprawie decydujące znaczenia miały okoliczności zaistniałe przed wydaniem przez Sąd Rejonowy w [...] postanowienia z dnia [...] sierpnia 2018 r. sygn. akt [...], na mocy którego na czas trwania postępowania małoletnich B. J. oraz K. J. umieszczono w rodzinie zastępczej E. i M. C., zam. pod adresem: ul. [...],[...], Powiat [...]. Podnieść przy tym należy, iż w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, nie zdefiniowano pojęcia "miejsca zamieszkania dziecka". Jego wykładnia powinna zatem generalnie uwzględniać ogólną definicję tego terminu zawartą w art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Po myśli art. 26 § 1 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Ustalenie miejsca zamieszkania małoletnich B. J. oraz K. J. na podstawie ww. przepisu, przed umieszczeniem ich w rodzinie zastępczej na mocy postanowienia Sądu z dnia [...] sierpnia 2018 r., winno zostać wywiedzione w oparciu o wszystkie okoliczności danej sprawy, przy uwzględnieniu miejsca zamieszkania ich matki. Z akt sprawy wynika, że do 15 września 2017 r. dzieci wraz z matką i ojcem zamieszkiwały w miejscowości [...], gdzie byli zameldowani na pobyt stały. W dniu 16 września 2017 r. K. C. wraz z dziećmi wyprowadziła się do swoich rodziców – E. i M. C. zam. pod adresem: ul. [...],[...], Powiat [...], natomiast w dniu [...] maja 2018 r. została wymeldowana z pobytu stałego w miejscowości [...]. Należało zatem odpowiedzieć na pytanie, czy okoliczności rozpatrywanej sprawy dają podstawę do przyjęcia, że wskazany adres w [...] stanowił miejsce zamieszkania małoletnich B. J. oraz K. J. przed umieszczeniem ich w rodzinie zastępczej (dziadkowie). Dopiero negatywne ustalenia we wskazanym zakresie dadzą podstawę do badania właściwości powiatu według kryteriów określonych w ust. 2 a następnie w ust. 3 art. 191 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Z akt sprawy bezspornie wynika, że zarówno matka dzieci – K. C. jak i jej małoletnie dzieci od 16 września 2017 r. zamieszkali pod adresem - ul. [...] w [...], wspólnie z E. i M. C. Pomimo deklaracji składanych ze strony K. C. co do tymczasowego charakteru pobytu pod wskazanym adresem, akta sprawy nie wykazują aby w.w. wraz z dziećmi zmieniła adres zamieszkania. Co więcej starsze z dzieci – B. J, od d dnia 1 września 20918 r. rozpoczął realizację obowiązku szkolnego w Zespole Szkolno – Przedszkolnym w [...]. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w analizowanym okresie małoletni nieprzerwanie przebywali u swoich dziadków w [...]. Wskazane okoliczności dowodzą, że miejscem zamieszkania dzieci przed umieszczeniem ich w pieczy zastępczej był [...] ul. [...], Powiat [...].

Zauważyć trzeba, że o miejscu zamieszkania decydują dwa integralnie ze sobą powiązane czynniki: zewnętrzny, obiektywny fakt przebywania i wewnętrzny, subiektywny zamiar stałego pobytu, wola tego pobytu. Przebywanie to czynnik trwały, choć niekoniecznie ciągły, związany z zamiarem stałego pobytu, tj. nie tymczasowego, nie okazjonalnego. Natomiast zamiar stałego pobytu musi być określony na podstawie obiektywnych możliwych do stwierdzenia okoliczności. Dopiero łączne występowanie tych dwóch elementów pozwala na stwierdzenie, że dana miejscowość jest tą, w której koncentruje się centrum życiowej aktywności danej osoby, jej interesy osobiste i majątkowe.

W okolicznościach danej sprawy za miejsce zamieszkania K. C., a w konsekwencji na podstawie art. 26 Kc również małoletnich – B. J. oraz K. J. w okresie poprzedzającym umieszczenie dzieci w pieczy zastępczej uznać należy wskazany adres w [...]. W tym miejscu koncentrowały się bowiem istotne sprawy życiowe K. C. oraz jej dzieci. Powyższych ustaleń nie zmienia fakt zameldowania dzieci na pobyt stały w miejscowości [...], skoro faktycznie przez okres 1 roku poprzedzającego wydanie przez Sąd postanowienia o umieszczeniu w pieczy zastępczej dzieci pod tym adresem nie przebywały, nadto ojciec dzieci nie utrzymywał kontaktu ani z dziećmi ani z ich matką.

Z przedstawionych powodów ustalenie powiatu właściwego do rozpoznania sprawy w przedmiocie ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia małoletnich w rodzinie zastępczej powinno nastąpić na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, czyli według miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Okoliczności sprawy wskazują, że miejscem zamieszkania dzieci była miejscowość -[...].

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.