Uzasadnienie
Prezydent Miasta Raciborza zwrócił się do NSA o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Gorzowa Wielkopolskiego w przedmiocie ustalenia która gmina jest właściwa miejscowo w sprawie skierowania S. K. do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wskazał, że Dyrektor Gorzowskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Gorzowie Wielkopolskim zwrócił się do Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Raciborzu o wydanie decyzji kierującej do domu pomocy społecznej S. K. Jako podstawę przekazania wniosków podniósł, iż S. K. posiada stały meldunek w Raciborzu, tym samym na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., gminą właściwą do udzielenia pomocy jest gmina Racibórz. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że S. K. był ostatnio zameldowany na pobyt stały w Raciborzu przy ul. [...] ale decyzją administracyjną z dnia [...].06.2014 r. został wymeldowany z powyższego pobytu stałego na wniosek byłej żony J. K. Jest po rozwodzie i posiada czterech dorosłych synów, z którymi nie utrzymuje żadnych kontaktów. Od czterech lat strona zamieszkuje u swej matki, M. K. w Gorzowie Wielkopolskim przy ul. [...], która użycza ww. 1 pokoju z dostępem do kuchni i łazienki. Strona nie ponosi żadnych opłat za zajmowany lokal. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego GCPR w dniu 6.10.2015 r. wynika również, że strona nie posiada własnego stałego źródła dochodu, a jedynie otrzymuje pomoc finansową od matki w wys. 200 zł. miesięcznie oraz w formie żywności. Ponadto strona otrzymuje pomoc pieniężną w formie zasiłku okresowego i w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" z GCPR w Gorzowie Wielkopolskim. W okresie od 4.09.2015 r. do 9.09.2015 r. był leczony w Wielospecjalistycznym Szpitalu Wojewódzkim w Gorzowie Wielkopolskim. Po zakończeniu leczenia nadal przebywa na terenie Gorzowa Wielkopolskiego. Z karty informacyjnej leczenia szpitalnego wynika, że u ww. rozpoznano: [...]. Lekarzem podstawowej opieki zdrowotnej strony jest dr E. S. - lekarz Przychodni "[...]" w Gorzowie Wielkopolskim przy ul. [...]. Zgodnie z zaświadczeniem lekarza podstawowej opieki zdrowotnej ww. wymaga ze względu na stan zdrowia całodobowej opieki okresowo. Opieki tej nie jest w stanie zapewnić matka. W związku z powyższym strona zwróciła się o skierowanie jej do domu pomocy społecznej. Ośrodek Pomocy Społecznej w Raciborzu reprezentujący Prezydenta Miasta Raciborza nie podzielił stanowiska Dyrektora Gorzowskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Gorzowie Wielkopolskim, że właściwą do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej S. K. jest gmina Racibórz. Ww. nie posiada nigdzie stałego meldunku ale zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Nie jest więc osobą bezdomną w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej z dnia 12.03.2004 r. - art. 6 pkt 8. W związku z powyższym nie może mieć zastosowanie w tej sprawie art. 101 ust. 2 cyt. ustawy. Wątpliwości budzi też stwierdzenie, że miejscem zamieszkania strony zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego jest Racibórz. S. K. nie zadeklarował zamiaru stałego pobytu w gminie Gorzów Wielkopolski, ale też w żadnej innej gminie czy miejscu. Organ podkreślił, że to w Gorzowie Wielkopolskim koncentrują się obecnie jego sprawy życiowe – wspólne zamieszkiwanie z matką, leczenie i opieka ze strony rodziny. Natomiast w mieszkaniu w Raciborzu przy ul. [...] zamieszkuje była żona i dwóch synów, z którymi ww. nie utrzymuje kontaktów. J. K. oświadczyła, że były mąż u niej nie zamieszkuje i nie ma możliwości powrotu do Raciborza. Strona została wymeldowana decyzją administracyjną z wyżej wskazanego pobytu stałego. W toku postępowania dowodowego w sprawie o wymeldowanie S. K. ustalono, że Pan S. przebywa w Gorzowie Wielkopolskim, gdzie odbiera kierowaną do niego korespondencję. Dokonano oględzin lokalu przy ul. [...] w Raciborzu ustalając, że S. K. w nim nie mieszka, Wyprowadził się dobrowolnie. W przedmiotowym lokalu nie posiada rzeczy osobistych, nie nocuje w nim, nie stołuje się oraz nie prowadzi gospodarstwa domowego. W wyżej wymienionym lokalu nie koncentruje swoich spraw życiowych. Wobec ugruntowanego orzecznictwa, za zamieszkiwanie traktuje się taki stan faktyczny, w którym osoba przebywa w określonym lokalu z zamiarem stałego pobytu. Ma w tym lokalu zgromadzone swoje rzeczy osobiste i przedmioty majątkowe, stołuje się w tym lokalu i nocuje w nim, a zatem lokal ten stanowi centrum jej spraw życiowych. Zamieszkiwanie to przebywanie w sensie fizycznym oraz wola (zamiar) stałego pobytu (wyrok NSA z dnia 23.10.2012 roku, sygn. Akt II SA/Ka 2907/00). Wątpliwości zdaniem organu budzi również fakt, iż gmina Gorzów Wielkopolski uznała się już za właściwą do udzielania pomocy S. K. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego tamtejszego Centrum w dniu 6.10.2015 r. wynika, że otrzymuje on pomoc finansową z GCPR w Gorzowie Wielkopolskim w formie zasiłku okresowego i w ramach programu rządowego. Gmina ta nigdy nie występowała do Gminy Racibórz o refundację kosztów udzielonej pomocy na zasadzie art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto z przeprowadzonej telefonicznie rozmowy z pracownikiem socjalnym GCPR wynika, że Prezydent Gorzowa Wielkopolskiego wydał S. K. decyzję potwierdzającą prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na okres 90 dni, do dnia 23.11.2015 r.
W odpowiedzi na ten wniosek Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego, po ponownym przeanalizowaniu sprawy (już na etapie postępowania sądowego), stwierdził, że jest on organem właściwym w sprawie. Wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.) decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Według zaś art. 101 ust. 1 tej ustawy właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Zauważyć zdaniem organu należy, że ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji pojęcia "miejsce zamieszkania", a więc przyjąć należy ogólną definicję tego terminu, zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r. poz. 121; dalej: k.c.), zgodnie z którą miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na prawną konstrukcję tego pojęcia składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym i wola (zamiar) stałego pobytu. Podkreślić tu należy, że wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08). Analiza sprawy, a także materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, w tym w zakresie i argumentacji podniesionej we wniosku z dnia 16 listopada 2015 r. prowadzi do konstatacji, że miejscem zamieszkania S. K. jest obecnie Gorzów Wlkp. Wnioskodawca bowiem w chwili złożenia wniosku zamieszkał wraz z matką, z uwagi na fakt, że w miejscu dotychczasowego zameldowania nie ma nikogo bliskiego, kto mógłby mu udzielić pomocy i zapewnić opiekę. Zamieszkuje wraz z matką od 4 lat, korzystając z jej pomocy finansowej. Po hospitalizacji we wrześniu 2015 r. powrócił do mieszkania matki. W chwili obecnej nie posiada meldunku w Raciborzu i nie utrzymuje kontaktu z rodziną pozostawioną w tej miejscowości. Tym samym należy przyjąć, że Gorzów Wlkp., stanowi obecnie centrum życiowe zainteresowanego, ponieważ to w tej miejscowości przebywa on z zamiarem stałego pobytu (art. 25 k.c.). Uznać więc zdaniem organu należało, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej organem właściwym w sprawie rozpoznania wniosku jest Prezydent Miasta Gorzowa Wlkp.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwym w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny.
Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta Raciborza a Prezydentem Miasta Gorzowa Wielkopolskiego jest sporem negatywnym, gdyż żaden ze wskazanych organów nie uznał się za właściwy w sprawie skierowania S. K. do domu pomocy społecznej. Dopiero na etapie postępowania sądowego Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego, powtórnie analizując sprawę, uznał swoją właściwość.
Przystępując do rozpoznania tego sporu, wskazać należy, iż stosownie do treści art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do DPS i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w tej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.).
Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma treść art. 101 u.p.s., który stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1).
W rozpoznawanej sprawie wskazać należy, że miejscem zamieszkania wnioskodawcy jest Gorzów Wielkopolski. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wnioskodawca przebywa obecnie w Gorzowie Wielkopolskim i tam ma zamiar kontynuować swoje zamieszkanie, gdyż zwrócił się o skierowanie do domu pomocy społecznej w tym mieście (chociażby ze względu na fakt zamieszkiwania w nim jego rodziny). Potwierdzają to informacje zawarte w aktach sprawy. Wnioskodawca został poddany leczeniu szpitalnemu w Gorzowie Wielkopolskim; jego dowód osobisty został wydany przez Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego; decyzją Prezydenta Miasta Raciborza z [...] czerwca 2014 r. został wymeldowany z pobytu stałego w mieście Racibórz; z oświadczenia jego byłej żony wynika, że nie zamieszkuje on w Raciborzu. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w dniu 6.10.2015 r. wynika, że wnioskodawca otrzymuje pomoc finansową z GCPR w Gorzowie Wielkopolskim w formie zasiłku okresowego i w ramach programu rządowego. Gmina ta nigdy nie występowała do Gminy Racibórz o refundację kosztów udzielonej pomocy na zasadzie art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. To w Gorzowie Wielkopolskim koncentrują się obecnie sprawy życiowe strony – wspólne zamieszkiwanie z matką, leczenie i opieka ze strony rodziny. Dla ustalenia właściwości organu nie ma znaczenia miejsce byłego zameldowania wnioskodawcy. Obecne miejsce zamieszkania wnioskodawcy, które wyznacza właściwość miejscową organu, pozwala na ustalenie, że organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.