Postanowienie NSA z 7 maja 2020 r., I OW 253/19

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 7 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej

Sprawa

sprawy z wniosku Starosty Powiatu [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Starostą Powiatu [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie G. P. w rodzinie zastępczej zawodowej postanawia wskazać Starostę Powiatu [...] jako organ właściwy w sprawie..

Skład

Sędzia NSA Marek Stojanowski przewodniczący
Sędzia NSA Marian Wolanin
Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska sprawozdawca

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...] 2019 r. Starosta Powiatu [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatem [...], a Miastem [...], dotyczącego wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniego G. P., umieszczonego w rodzinie zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego, funkcjonującej na terenie Powiatu [...].

W uzasadnieniu wniosku Starosta Powiatu [...] wskazał, że małoletni G. P. ur. [...] 2017 r. w [...], syn P. P., w dniu [...] 2017 r. został dowieziony przez funkcjonariuszy Policji do rodziny zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego w osobach T. i A. małżonków K., zam. ul. [...] [...] w [...] (Powiat [...]). Przyczyną umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej było sprawowanie opieki nad dzieckiem przez matkę - P. P. w stanie pod wpływem alkoholu. Matka dziecka oświadczyła funkcjonariuszom Policji, że ma pełną władzę rodzicielską i przyjechała do koleżanki w odwiedziny na teren gminy [...], a ona sama przebywa w Domu Samotnej Matki w [...].

W związku z powyższym zdarzeniem Sąd Rejonowy w [...] III Wydział Rodzinny wszczął postępowanie w sprawie pod sygn. akt [...] i do czasu prawomocnego zakończenia postępowania, w trybie zarządzenia tymczasowego, umieścił małoletniego G. P. w pogotowiu rodzinnym Państwa K. Na podstawie zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] ustalono, że małoletni G. P. nie posiada stałego miejsca zameldowania, natomiast od dnia [...] 2017 r. do dnia [...] 2018 r. (w związku z umieszczeniem go w rodzinie zastępczej zawodowej funkcjonującej na terenie tut. powiatu) posiada zameldowanie na pobyt czasowy w miejscu zamieszkania rodziny zastępczej, tj. [...] ul. [...]. Ustalono, że matka dziecka – P. P. posiadała zameldowanie na pobyt stały w miejscowości [...] ul. [...] od [...] 1986 r. do dnia [...] 2013 r. Przed umieszczeniem dziecka w rodzinie zastępczej, w okresie od dnia [...] 2017 r. do dnia [...] 2017 r., P. P. wraz z dzieckiem przebywała w Domu Samotnej Matki w [...] ul. [...].

Wnioskodawca wskazał, że Sąd Rejonowy w [...] III Wydział Rodzinny w sprawie pod sygn. akt [...] uznał się niewłaściwym do prowadzenia postępowania i postanowieniem z dnia [...] 2017 r. sprawę przekazał według właściwości do Sądu Rejonowego w [...].

W związku z powyższym Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w [...] pismem z dnia [...][...] 2017 r. wskazało Miasto [...] jako właściwe do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego G. P. umieszczonego w rodzinie zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia opiekuńczego. W odpowiedzi Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] nie uznał się właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego, ponieważ jego pobyt na terenie w.w. miasta związany był z pobytem w hostelu oraz w domu samotnej matki.

Wnioskodawca wskazał, że postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] V Wydział Rodzinny i Nieletnich sygn. akt [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. matce biologicznej małoletniego G. P. została ograniczona władza rodzicielska poprzez umieszczenie małoletniego w instytucjonalnej pieczy zastępczej na koszt Skarbu Państwa. Natomiast postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., z wniosku kandydatów na rodzinę zastępczą małżonków R., Sąd uregulował kontakty z kandydatów na rodzinę zastępczą z małoletnim G. P. w okresie od [...] lipca 2019r. do [...] sierpnia 2019 r.

Wnioskodawca przytoczył treść art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a następnie wskazał, że jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (art. 191 ust. 2 ustawy). Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat siedziby sądu, który orzekał o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 3 ustawy). Ustalenie powiatu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka wymaga wyjaśnienia następujących kwestii: po pierwsze – gdzie dziecko wraz z matką posiadało miejsce zamieszkania przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej oraz kiedy dokładnie miało miejsce umieszczenie po raz pierwszy małoletniego w pieczy zastępczej; po drugie – gdzie dziecko miało ostanie miejsce zameldowania na pobyt stały; po trzecie – który sąd orzekał o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Organ przytoczył treść przepisów art. 25 Kc, art. 26 § 1 i § 2 Kc, art. 27 Kc oraz art., 28 Kc.

Starosta wskazał, że z akt sprawy wynika, iż do czasu umieszczenia małoletniego w rodzinie zastępczej władza rodzicielska przysługiwała matce P. P. Poza sporem pozostaje, że przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej małoletnie dziecko przebywało z matką, która mieszkała na terenie miasta [...]. Z dokumentacji wynika, że centrum życiowe P. P. miało miejsce w [...], ponieważ w okresie od dnia [...] listopada 2017 r. do dnia [...] grudnia 2017 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako osoba bezrobotna. W tej sytuacji, zdaniem organu, do ustalenia organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego zastosowanie będzie miał art. 191 ust. 3 ustawy, gdyż postępowanie zostało prawomocnie zakończone przez Sąd Rejonowy w [...]. Sąd Rejonowy w [...] na mocy postanowienia na dnia [...] listopada 2017 r. uznał się niewłaściwym i przekazał sprawę według właściwości do Sądu Rejonowego w [...].

W odpowiedzi na powyższy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. Prezydent Miasta [...] wniósł o wskazanie Starosty Powiatu [...] jako organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego G. P. w czasie jego pobytu w rodzinie zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego funkcjonującej na terenie Powiatu [...]. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności organ wskazał na treść art. 191 ust. 1 ustawy oraz art. 26 § 1 Kc. Organ podniósł, że matka małoletniego nie posiadała miejsca zamieszkania w [...], a jedynie przebywała tam krótkotrwale w hostelu lub domu samotnej matki tj. w miejscach gdzie z zasady osoby przebywają jedynie tymczasowo. Ponadto na przestrzeni kilkunastu miesięcy P. P. zamieszkiwała w kilku miejscowościach, bowiem poza [...] przebywała w [...], w miejscowości [...] oraz [...]. W tych okolicznościach nie można ustalić miejsca stałego pobytu P. P., wobec tego powiatem właściwym do ponoszenia wydatków będzie powiat ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Małoletni został zameldowany na pobyt stały dopiero po umieszczeniu go w pieczy zastępczej. Organ wskazał na treść art. 191 ust. 3 ustawy i wskazał, że sądem, który orzekał o umieszczeniu małoletniego G. P. w pieczy zastępczej był Sąd Rejonowy w [...] Wydział III Rodzinny i Nieletnich, który postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. w trybie zabezpieczenia orzekł o umieszczeniu w.w. małoletniego w rodzinie albo instytucjonalnej pieczy zastępczej do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718) - zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej.

Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość w sprawach należących do sądów administracyjnych należy do kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

W realiach niniejszej sprawy wystąpił spór negatywny o właściwość pomiędzy Powiatem [...], a Miastem [...] dotyczący ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego G. P. umieszczonego w rodzinie zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowania rodzinnego. Zgodnie z art. 191 ust. 1-3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 575), wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust.

1. a jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, w myśl której właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. Jeśli zaś nie można ustalić i tego powiatu, właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Na zasadzie zaś art. 191 ust. 16 ww. ustawy, w sprawach sporów o właściwość powiatu oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1 ww. artykułu, stosuje się kodeks postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 126/13 i postanawianie NSA z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt I OW 3/16).

W rozpatrywanej sprawie decydujące znaczenia miały okoliczności zaistniałe przed wydaniem przez Sąd Rejonowy w [...] postanowienia z dnia [...] listopada 2017 r. sygn. akt [...], na mocy którego w trybie zarządzenia tymczasowego zabezpieczono postępowanie wobec małoletniego G. P. poprzez umieszczenie go w rodzinnej, albo instytucjonalnej pieczy zastępczej – do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Na podstawie w.w. postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w [...] skierowaniem nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. umieściło małoletniego w rodzinie zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego w osobach T. i A. małżonków K. zam. ul. [...] w [...].

Podnieść przy tym należy, iż w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, nie zdefiniowano pojęcia "miejsca zamieszkania dziecka". Jego wykładnia powinna zatem generalnie uwzględniać ogólną definicję tego terminu zawartą w art. 26 § 1 k.c., zgodnie którym miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Ustalenie miejsca zamieszkania małoletniego G. P. na podstawie ww. przepisu musiałoby się zatem wiązać z miejscem zamieszkania jego matki. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, P. P. posiadała zameldowanie na pobyt stały w [...] okresie od [...] marca 1986 r. do [...] lutego 2013 r., następnie w różnych okresach czasu przebywała w kilku miejscowościach, jednak pobyty te nie wiązały się z zameldowaniem na pobyt czasowy ani na pobyt stały. I tak w okresie od [...] września 2016 r. do [...] czerwca 2017 r. przebywała w Domu Samotnej Matki [...] w [...], skąd została wydalona. Z [...] w dniu [...] sierpnia 2017 r. P. P. wyjechała do [...]. Od dnia [...] października 2017 r. do dnia [...] grudnia 2017 r. przebywała w Domu Samotnej Matki w [...]. W dniu [...] listopada 2017 r. z powodu sprawowania opieki nad dzieckiem w stanie nietrzeżwości dziecko zostało przez funkcjonariuszy Policji dowiezione do rodziny zastępczej T. i A. małżonków K. zam. ul. [...] w [...], gdzie następnie na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] zostało umieszczone w trybie zarządzenia tymczasowego. Małoletni G. P. został zameldowany na pobyt czasowy w okresie od [...] grudnia 2017 r. do [...] grudnia 2018 r. pod adresem zamieszkania w rodzinie zastępczej.

W okolicznościach danej sprawy żadne z miejsc pobytu P. P. przed umieszczeniem małoletniego G. P. w rodzinie zastępczej nie spełnia przesłanek miejsca zamieszkania, w rozumieniu art. 25 Kc. P. P. przebywała bowiem w tym czasie w domach samotnej matki w [...] oraz w [...], natomiast pobyt w takich ośrodkach wsparcia ma charakter tymczasowy, nie są to bowiem miejsca z którym można wiązać zamiar pobytu na stałe. Przez krótkie okresy czasu (po 2 miesiące) w.w. zamieszkiwała w tym czasie również pod różnymi adresami, zarówno w [...] jak i w [...], jednak również w tym przypadku nie można przyjąć, aby pobytom tym towarzyszył zamiar pobytu na stałe.

Z przedstawionych powodów ustalenie powiatu właściwego do rozpoznania sprawy w przedmiocie ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia małoletniego w rodzinie zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowania rodzinnego powinno nastąpić - zgodnie z art. 191 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - według miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej, a którym w niniejszym przypadku był Sąd Rejonowy w [...]. Na ustalenie właściwości Starosty Powiatu [...] jako organu właściwego w sprawie pozostaje bez wpływu okoliczność, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Sąd Rejonowy w [...] uznał się niewłaściwym i przekazał sprawę do prowadzenia według właściwości do Sądu Rejonowego w [...], bowiem Sąd Rejonowy w [...] jako pierwszy orzekł o umieszczeniu małoletniego G. P. w pieczy zastępczej, a wobec tego zastosowanie znajdzie przepis art. 191 ust. 3 w.w. ustawy. Z akt sprawy wynika, że małoletni przebywa w rodzinie zastępczej T. i A. małżonków K. zam. ul. [...] w [...].

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.