Uzasadnienie
W dniu 8 września 2017r. Prezydent Miasta Jastrzębie – Zdrój wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Burmistrzem [...] w sprawie rozpoznania wniosku A.S. o pokrycie kosztów pobytu w schronisku dla osób bezdomnych.
W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta [...] wskazał, że A.S. w dniu [...] lipca 2017r. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej z prośbą o skierowanie jej wraz z dwójką małoletnich dzieci do Domu dla Bezdomnych Matek z Dziećmi "[...]" ul. [...]. Wskazano, iż A.S. była zmuszona opuścić wynajmowane mieszkanie w [...], ponieważ jej małżonek trafił do zakładu karnego i pozostała bez środków do życia. Zainteresowana i jej dwójka małoletnich dzieci stały się osobami bezdomnymi. A.S. ostatnio zameldowana była na pobyt stały w [...] przy ul. [...]. Mając na uwadze treść art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016r. poz. 930 ze zm.), dalej przywoływanej jako "u.p.s." Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] skierował A.S. do Domu dla Bezdomnych Matek z Dziećmi [...] położonego w U. przy ul. [...]. Decyzja nie została wówczas wydana w związku z tym, że wnioskodawczyni została skierowana do ww. placówki w trybie pilnym, na podstawie art. 4 ust. 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 marca 2005r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży (Dz.U. Nr 43, poz. 418).
Ponadto wskazano, iż Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] w dniu [...] lipca 2017r. wyraził zgodę na pokrywanie kosztów pobytu A.S. i jej dwójki dzieci w Domu dla Bezdomnych Matek z Dziećmi [...] w U. Po umieszczeniu A.S. w ww. placówce przeprowadzono z podopieczną wywiad środowiskowy, który został przesłany do Ośrodka Pomocy Społecznej w D. Na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257) Ośrodek ten przekazał jednak sprawę do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], wskazując iż Gmina [...] jest właściwą do udzielania wszelkich świadczeń z uwagi na fakt, iż A.S. nie jest osobą bezdomną, ponieważ posiada zameldowanie.
Prezydent Miasta [...] przypomniał następnie, że zgodnie z art. 101 ust 1 i 2 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 8 u.p.s. za osobę bezdomną uważa się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
Wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazał, że A.S. posiada zameldowanie w M. przy ul. [...], lecz pomimo tego faktu jest osobą bezdomną. Nie może bowiem przebywać w miejscu zameldowania, ponieważ boi się o utratę życia swojego i jej dzieci. Na powyższą okoliczność A.S. złożyła stosowne oświadczenie. Prezydent Miasta [...] podkreślił, że gmina ostatniego miejsca zameldowania bezdomnego przesądza o właściwości miejscowej organu w sprawach, w których bezdomny jest osobą ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowanie art. 101 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W konsekwencji – w ocenie wnioskodawcy – za organ właściwy należy uznać Burmistrza D. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Burmistrz D. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta [...] jako organu właściwego do rozpoznania wniosku A.S. w sprawie pokrycia kosztów pobytu w schronisku dla osób bezdomnych. W ocenie organu A.S. nie może zostać uznana za osobę bezdomną zgodnie z art. 6 pkt 8 u.p.s., bowiem jest dalej osobą zameldowaną na pobyt stały w [...] przy ul. [...] i mającą możliwość zamieszkania w tym miejscu. Burmistrz D. wyjaśnił, że A.S. zamieszkiwała u babci D.F., która była rodziną zastępczą dla niej i trójki jej rodzeństwa. Fakt, że babcia do dnia dzisiejszego nie wymeldowała A.S. z mieszkania oznacza, że nie uniemożliwia jej powrotu. W tym miejscu organ przypomniał, że – jak wskazuje się w orzecznictwie – potencjalna możliwość zamieszkiwania w miejscu zameldowania na pobyt stały wyklucza możliwość uznania osoby za bezdomną.
W odniesieniu do złożonego przez A.S. oświadczenia, że nie może powrócić do miejsca, gdzie posiada meldunek, ponieważ boi się o utratę swojego życia i jej dzieci, Burmistrz D. przypomniał, że A.S. wyprowadziła się z domu D.F., ponieważ w dniu [...] lipca 2014r. podpisała umowę i otrzymała przydział na lokal socjalny w miejscowości [...] (gmina [...]), który opuściła po wyroku Sądu Rejonowego w [...]z dnia [...] października 2016r. W lokalu w: [...] A.S. mieszkała z dwojgiem dzieci i konkubentem, który stosował wobec niej przemoc. Organ wskazał, że jeśli przebywanie od wielu lat poza miejscem stałego zameldowania jest kwestią wyboru, to nie zachodzi sytuacja opisana w art. 6 pkt 8 u.p.s. definiująca kategorię osoby bezdomnej (vide: postanowienie NSA z dnia 17 listopada 2010r. sygn. akt: I OW 129/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe okoliczności Burmistrz D. stwierdził, że A.S. nie można uznać za osobę bezdomną, albowiem ma możliwość (przynajmniej potencjalną) zamieszkiwania w miejscu zameldowania, nadto wyprowadzenie się z miejsca zameldowania było związane z jej własnym wyborem. W tych okolicznościach – zdaniem Burmistrza D. – przy ustaleniu właściwości miejscowej gminy nie znajduje zastosowanie art. 101 ust. 2 u.p.s., lecz art. 101 ust. 1 u.p.s. Organ wskazał jednocześnie, iż zgodnie z aktualnym orzecznictwem przepisy u.p.s. nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 Kodeksu cywilnego, w świetle którego o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Organ podkreślił, że ostatnim i obecnym miejscem zamieszkania A.S. było [...], gdzie prowadziła wspólne gospodarstwo domowe z mężem i dwojgiem dzieci. A.S. sama zdecydowała o zmianie miejsca pobytu i z miastem [...] wiąże swoją dalszą przyszłość, o czym może świadczyć fakt, że po opuszczeniu wraz z dwójką dzieci Domu dla Bezdomnych Matek z Dziećmi [...] w U. wynajęła ponownie mieszkanie i tam koncentruje swoje dalsze życie. W związku z powyższym – w przekonaniu Burmistrza D. – kwestia udzielenia świadczeń z pomocy społecznej w rozpoznawanej sprawie należy do właściwości Prezydenta [...], stosownie do miejsca zamieszkania A.S. wraz z dziećmi.
Na marginesie Burmistrz D. wyjaśnił, że telefoniczne wyrażenie zgody na pokrycie kosztów pobytu A.S. i jej dwójki dzieci wynikało z trybu pilnego umieszczenia w Domu dla Bezdomnych Matek z Dziećmi w U.. Organ otrzymał informację z Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], że A.S. jest osobą bezdomną, lecz analiza dokumentów i stanu faktycznego w sprawie wykazała brak właściwości miejscowej Ośrodka Pomocy Społecznej w D..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Przedmiotowy spór, który zaistniał pomiędzy Prezydentem [...], a Burmistrzem D., jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego do pokrycia kosztów pobytu A.S. w domu dla matek z małoletnimi dziećmi. Jakkolwiek wniosek A.S. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej organy uznały za wniosek o sfinansowanie pobytu w schronisku dla bezdomnych, to jednak A.S. wraz z dziećmi nie przebywała w tego rodzaju placówce lecz w domu dla matek z małoletnimi dziećmi w rozumieniu art. 47 ust. 4 u.p.s. i tym samym jej wniosek – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu kompetencyjnego – dotyczył sfinansowania pobytu w takim właśnie domu.
Nie ulega wątpliwości, iż opłatę za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży ustala podmiot prowadzący, a w przypadku domów prowadzonych przez podmioty uprawnione – podmiot zlecający zadanie, uwzględniając warunki pobytu, w szczególności zakres przyznanych usług oraz obowiązki osoby przebywającej w domu. Różnicę między ustaloną opłatą, ponoszoną przez osobę za pobyt w domu, a średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży ponosi gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania osoby przebywającej w domu (art. 97 ust. 2 i 3 u.p.s.). Ostatecznie zatem opłaty te, w zakresie w jakim nie obciążają osób korzystających z tego rodzaju świadczeń, pokrywa gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania osoby przebywającej w domu. Powyższa norma – aczkolwiek odnosząca się do konkretnej kategorii świadczeń – jest powtórzeniem ogólnej klauzuli zawartej w art. 101 ust. 1 u.p.s. stanowiącej, iż właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Powyższa zasada doznaje przełamania w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). Tym samym wszędzie tam gdzie nie istnieje możliwość ustalenia miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej – a tak jest w wypadku osób bezdomnych – wypada wskazać art. 101 ust. 2 u.p.s. jako podstawą prawną określającą właściwość miejscową gminy. Na gruncie powyższej regulacji istota sporu sprowadza się do wskazania czy A.S. ubiegając się o umieszczenie w domu dla matek z małoletnimi dziećmi miała określone miejsce zamieszkania, czy też była osobą bezdomną. Przy czym w przypadku osoby bezdomnej, nie może być mowy o miejscu zamieszkania, a zatem nie bada się jej zamiaru stałego pobytu, ale ustala się tylko jej status (vide: wyrok NSA z dnia 26 marca 2010r. sygn. akt I OSK 1659/09; postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2008r. sygn. akt I OW 30/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl)
Przepis art. 6 pkt 8 u.p.s. definiując pojęcie osoby bezdomnej wskazuje, iż jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Natomiast lokalem mieszkalnym jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2016r., poz. 1610 ze zm.)).
Odnosząc powyższe regulacje prawne do okoliczności rozpoznawanej sprawy wypada uznać, iż A.S. w momencie ubiegania się o przyjęcie do domu dla matek z małoletnimi dziećmi była osobą bezdomną. Jak bowiem wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy opuściła wówczas wynajmowane mieszkanie w [...], do czego była zmuszona z uwagi na brak środków do życia po osadzeniu jej małżonka w zakładzie karnym. Tym samym była wówczas osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy.
Okoliczność posiadania przez A.S. w tym czasie zameldowania w [...] przy ul. [...] nie jest przesądzająca dla określenia jej statusu jako osoby bezdomnej, skoro zamieszkiwanie pod tym adresem nie było możliwe z uwagi na zagrożenie życia zarówno podopiecznej, jak i jej dzieci. Powyższego zapatrywania nie podważa fakt, iż A.S. wyprowadziła się z miejsca swego zameldowania w lipcu 2014r. do mieszkania (lokalu socjalnego) w [...] (gmina [...]), skąd następnie w 2016r. przeniosła się do [...]. Za niewystarczająco umotywowane uznać należy stanowisko organu o istnieniu możliwości zamieszkiwania A.S. w miejscu zameldowania, skoro organ wywiódł je wyłącznie z faktu dotychczasowego jej niewymeldowania przez D.F.. W tym zakresie należy raczej wskazać, na deklarowaną przez podopieczną – będącą ofiarą przemocy domowej – obawę o życie swoje i dzieci w razie zamieszkania w miejscu zameldowania. Powyższa okoliczność jest dostatecznym powodem do uznania, że zamieszkiwanie A.S. w miejscu jej zameldowania na pobyt stały nie było możliwe.
W świetle powyższego właściwość miejscową należało ustalić w oparciu o art. 101 ust. 2 u.p.s. tj. według ostatniego miejsca zameldowania osoby bezdomnej, a w konsekwencji wskazać Burmistrza D. jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania rozstrzygnięcia.
Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.