Uzasadnienie
Wójt Gminy S. we wniosku z 16 października 2019 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Prezydentem Miasta L. przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku H. S. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Organ wskazał, że 16 września 2019 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wpłynął wniosek H. S. o skierowanie do domu pomocy społecznej, we wniosku podano miejsce zamieszkania P., S., jednak z treści złożonego podania wynika, że zaineresowana w chwili obecnej ze względu na stan zdrowia, wymagający opieki ze strony osób trzecich przebywa w Niepublicznym Domu Pomocy Społecznej w P., gm. S. W ocenie organu z zebranych w sprawie informacji wynika, że H. S. nie była nigdy zameldowana na stałe ani czasowo na terenie Gminy S. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że zainteresowana przez cały okres swojego życia zamieszkiwała w L. i tam były skoncentrowane jej wszystkie czynności życiowe, na terenie Gminy S. przebywała około półtora roku, u syna w miejscowości P. ze względu na zły stan zdrowia.
Organ stwierdził, że miejscem zamieszkania H. S. była i jest Gmina L. Pobyt zainteresowanej u syna w miejscowości P. związany był jedynie z jej obecnym stanem zdrowia i pobyt ten miał charakter czasowy. Ponadto organ nadmienił, że H. S. w dniu 16 września 2019 r. nie przebywała pod adresem P., gm. S. Zdaniem organu, w świetle okoliczności przedmiotowej sprawy nie można przyjąć, że zainteresowana zamieszkiwała w miejscowości P., gm. S. z zamiarem stałego pobytu.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta L. w piśmie z 21 listopada 2019 r. wniósł o wskazanie Wójta Gminy S. jako organu właściwego i wskazał, że przy ocenie zamiaru skoncentrowania interesów życiowych H. S. nie można pominąć dwóch elementów - zamieszkiwania u syna z uwagi na jej stan zdrowia oraz złożenia wniosku o skierowanie jej do domu pomocy społecznej na terenie gminy S. W ocenie Prezydenta Miasta L. te dwa elementy przesądzają o wyartykułowaniu przez zainteresowaną zamiaru stałego pobytu na terenie gminy S. w rozumieniu art. 25 k.c. oraz okoliczności, iż przebywanie jej w
Niepublicznym Domu Pomocy Społecznej w gminie S. ma charakter czasowy.
Prezydent Miasta L. wskazał następnie, że skoro strona faktycznie i dobrowolnie przebywa w danej miejscowości mieszkając w określonej placówce, to właśnie to miejsce stało się miejscem jej aktualnego pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw strony, a tym samym miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w związku z art. 25 k.c. Jednakże zdaniem organu wnoszącego niniejsze pismo taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. W ocenie organu odpowiadającego ponad wszelką wątpliwość wskazać należy, iż ze względu na obecny stan zdrowia zainteresowana zamieszkała w gminie S. z synem. Tam również złożyła wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wobec powyższego uznać należy, iż nawet jeżeli w jakimś okresie przebywała, bądź przebywa w prywatnym domu opieki w S. to jest to dla niej sytuacja tymczasowa w perspektywie elementu animus o którym mowa w art. 25 k.c. Gdyby bowiem swe miejsce zamieszkania identyfikowała jako miejscowość L. tam też złożony byłby wniosek o skierowanie do DPS.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku H. S. o skierowanie jej do domu pomocy społecznej.
Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie wniosek jest dopuszczalny, gdyż Wójt Gminy S. i Prezydent Miasta L. nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
Jak stanowi art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm. - dalej jako "u.p.s.") osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Z kolei, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy w tej kwestii odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu), przy czym czynniki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszego z nich zwykle nie nastręcza trudności, o tyle o zamiarze stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Podkreślić także trzeba, że samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05, postanowienie dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl).
Odnosząc ten stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie niesporne jest, że H. S. zameldowana jest w L., gdzie mieszkała do grudnia 2017 r. Z uwagi na swój wiek (88 lat) i stan zdrowia wymaga opieki innych osób. W związku z tym zamieszkała (od grudnia 2017 r. do maja 2019 r.) u syna w P. gm. S. i tam skoncentrowała swoje centrum życiowe. W S. wnioskodawczyni korzystała z opieki zdrowotnej. Nie deklaruje ona chęci powrotu do miejsca swego zameldowania. W złożonym do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. w dniu 16 września 2019 r. wniosku wskazała jako miejsce zamieszkania P. W tym kontekście pobyt zainteresowanej w Niepublicznym Domu Pomocy Społecznej w P. oraz adres stałego zameldowania w L. nie podważa ustaleń świadczących o tym, że Gmina S. jest miejscem zamieszkania wnioskodawczyni w rozumieniu art. 25 k.c.
Z uwagi na powyższe, uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku H. S. i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 101 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.s. jest Wójt Gminy S. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 p.p.s.a. i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.