Uzasadnienie
Wójt Gminy P. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku U.G. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku podał, że Prezydent Miasta L. przy piśmie z dnia 29 grudnia 2014 r. przekazał mu wniosek U.G. o skierowanie do domu pomocy społecznej, uznając się za niewłaściwy miejscowo w sprawie.
Wójt Gminy P. wskazał, że U.G. nie jest osobą bezdomną, na stałe jest zameldowana w L., ul. [...] i tam zamieszkuje. Od dnia 1 czerwca 2010 r. otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny przyznany bezterminowo, a od dnia 1 stycznia 2012 r. dodatkowo zasiłek stały przyznany na czas nieokreślony. Świadczenia są wypłacane przez MOPS w L. W dniu [...] lutego 2014 r. z powodu [...] w stanie ciężkim trafiła do szpitala w Z., gdzie przebywała do dnia [...] lutego 2014 r. Następnie, ze względu na zły stan zdrowia oraz brak możliwości zapewnienia jej opieki przez córkę – H.S., została skierowana na oddział [...] przy szpitalu w Z., gdzie przebywała do połowy grudnia 2014 r. Na okres Świąt Bożego Narodzenia córka zabrała matkę U.G. do miejsca swojego zamieszkania, lecz z uwagi na złe warunki mieszkaniowe oraz konieczność opiekowania się 90-letnią babcią stwierdziła, że nie jest w stanie dodatkowo opiekować się swoją matką.
W związku z tym U.G. powróci do miejsca stałego pobytu, tj. do L. Wójt Gminy P., powołując treść art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 63 ze zm. dalej w skrócie K.c.) stwierdził, że w przypadku U.G. przepis ten nie ma zastosowania z uwagi na konieczność opuszczenia przez nią obecnego miejsca czasowego pobytu. Wskazał, że nie ma ona możliwości stałego pobytu u córki H.S. w miejscowości [...], Gmina P. Nie można zatem uznać, że przebywa ona w tej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. W ocenie Wójta Gminy P., nie jest on organem właściwym do rozpatrzenia wniosku U.G. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Prezydent Miasta L., pomimo wezwania przez Sąd, nie nadesłał odpowiedzi na wniosek Wójta Gminy P. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art.15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy P. a Prezydentem Miasta L., albowiem oba w/w organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpatrzenia wniosku U.G. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniosek niniejszy jest dopuszczalny, bowiem organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
Wskazać należy, iż w sprawach z zakresu pomocy społecznej przepisem określającym właściwość miejscową gmin jest art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej w skrócie u.p.s.). Zgodnie z jego treścią, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej, właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W świetle art. 59 ust. 1 tej ustawy, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do powyższej placówki.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny. Zgodnie z art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności.
Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić w przypadku,gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 i z dnia 2 września 2009r. sygn. akt I OW 85/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przewiduje on zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało rozważyć, czy U.G. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., czy też osobą posiadającą miejsce zamieszkania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, U.G. nie można uznać za osobę bezdomną w rozumieniu powołanego przepisu. Przed długotrwałym pobytem w szpitalu w Z. zamieszkiwała w mieszkaniu znajdującym się w L., ul. [...], była i jest w nim zameldowana na pobyt stały. Nadal ma ona możliwość w nim zamieszkania. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie właściwość miejscową organu do rozpatrzenia wniosku U.G. o skierowanie do domu pomocy społecznej należało ustalić poprzez określenie jej miejsca zamieszkania. Wnioskodawczyni po wypisie ze szpitala w grudniu 2014 r. przebywała do Świąt Bożego Narodzenia u córki H.S., jednak ze względu na złe warunki mieszkaniowe oraz konieczność opiekowania się przez córkę 90-letnią babcią, U.G. nie mogła dłużej tam przebywać. W związku z tym przyjąć należy, iż nadal miejscem jej zamieszkania jest miasto L., w którym do momentu pogorszenia stanu zdrowia i skierowania do szpitala koncentrowała swoje czynności życiowe.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozumieniu art. 25 K.c. miejscem zamieszkania U.G. jest Miasto L., co w świetle art. 101 ust. 1 u.p.s. skutkowało stwierdzeniem, że organem właściwym do rozpatrzenia jej wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta L. i z tych względów, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.