Uzasadnienie
Wojewoda [...] wnioskiem z dnia 18 stycznia 2017 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy organem wnioskującym a Prezydentem Miasta M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. (dalej zwanej: "GDDKiA") o stwierdzenie ustanowienia prawa trwałego zarządu na nieruchomości położonej w M. obręb [...], składającej się z działek nr [...] i [...], znajdującej się w pasie drogowym drogi ekspresowej [...].
W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że Prezydent Miasta M., na podstawie art. 65 w związku z art. 19 K.p.a., przekazał Wojewodzie [...] wniosek GDDKiA z dnia [...] października 2015 r. o stwierdzenie ustanowienia prawa trwałego zarządu na opisanej wyżej nieruchomości wskazując, iż działki te zostały zajęte pod budowę wschodniej obwodowej GOP - odcinek [...] (obecnie droga [...]) zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. znak [...]. Organ argumentował, że skoro Wojewoda [...] wydał decyzję lokalizacyjną stanowiącą podstawę budowy w/w inwestycji, to Wojewoda [...] winien rozpatrzeć wniosek GDDKiA.
Wojewoda [...], nie podzielając powyższego stanowiska stwierdził, że w obowiązującym stanie prawnym, w odniesieniu do nieruchomości objętych ww. wnioskiem zastosowanie powinien mieć art. 223 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm), który nakłada na starostę (w tym przypadku - Prezydenta Miasta wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej) obowiązek oddania w trwały zarząd GDDKiA nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, które zajęte były pod drogi publiczne, ze względu na posiadaną przez ten organ kompetencję do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami.
Następnie, przywołując treść art. 20 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2015 r., poz. 2031 z późn. zm.) podniesiono, że przepisy te mają zastosowanie do nieruchomości objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaną na podstawie przepisów specustawy drogowej, a zatem nie ma podstaw do wnioskowania, iż wojewoda jest organem właściwym do ustanowienia trwałego zarządu na wszystkich nieruchomościach zajętych pod drogi krajowe. Kompetencja wojewody w tym zakresie ogranicza się do nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaną na podstawie przepisów specustawy drogowej. W przedmiotowej sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. o ustaleniu lokalizacji budowy wschodniej obwodowej GOP - odcinek [...] nie została natomiast wydana w oparciu o przepisy specustawy drogowej.
Z uwagi na powyższe, Wojewoda [...] wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta M., jako organu właściwego do załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na wniosek, Prezydent Miasta M. wniósł o wskazanie Wojewody [...]ego, jako organu właściwego do rozpoznania wniosku GDDKiA. Argumentował, że zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 z późn. zm.) ustanowienie trwałego zarządu, o którym mowa w ust. 1 i 2, stwierdzają wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych w drodze decyzji. Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się m.in. na kategorię dróg krajowych. Do dróg krajowych zalicza się natomiast autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych (art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.p.).
Mając na względzie obowiązujące przepisy prawa organ stwierdził, że Prezydent Miasta M. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, nie jest organem właściwym do wydania decyzji w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad.
Nadmieniono przy tym, że Wojewoda [...] wydał już decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] stwierdzającą ustanowienie z mocy prawa, nieodpłatnie trwałego zarządu na rzecz GDDKiA w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...].
W piśmie z dnia 21 kwietnia 2017 r. Wojewoda [...] wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. stwierdził ustanowienie na rzecz GDDKiA prawa trwałego zarządu na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, przeznaczonej pod realizację inwestycji pn.: "Budowa węzła drogowego w trasie drogi krajowej [...] w granicach administracyjnych miasta M. (dzielnica [...]) pomiędzy węzłem autostrady [...]z drogą krajową [...], a węzłem drogi krajowej [...] z drogą wojewódzką [...]", położonej w M. obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...],[...],[...] i [...]. Biorąc jednak pod uwagę, że lokalizacja powyższej inwestycji została ustalona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Wojewoda był organem właściwym w sprawie na mocy art. 20 ust. 1 i 4 tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwaną dalej – "p.p.s.a.") spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jednocześnie - zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w cytowanym wyżej artykule.
W niniejszej sprawie spór zaistniały pomiędzy Wojewodą [...]m a Prezydentem Miasta M. jest sporem kompetencyjnym i dotyczy wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. o stwierdzenie ustanowienia prawa trwałego zarządu na nieruchomości położonej w M. obręb [...], składającej się z działek nr [...] i [...], która została objęta decyzją Wojewody K. z dnia [...] kwietnia 1975 r. znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji Nr [...] obejmującej budowę wschodniej obwodowej GOP – odcinek [...] (obecnie droga [...]).
Wskazać należy, że do najważniejszych aktów prawnych regulujących problematykę wykonywania funkcji zarządców dróg m. in. przez organy samorządu terytorialnego, należy zaliczyć ustawę o drogach publicznych. Obecnie obowiązuje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2016, poz. 1440), która zastąpiła ustawę z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1962 r. Nr 20, poz.
- 90) obowiązującą w dniu 24 kwietnia 1975 r., czyli w dniu wydania decyzji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Zatem ustawą, której przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie jest ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż przy rozpoznawaniu sporu kompetencyjnego, zastosowanie mają przepisy obowiązujące w dacie wydania postanowienia rozstrzygającego wniosek. Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 tej ustawy, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, do dróg krajowych zalicza się autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych. Z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika zaś, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Natomiast w myśl art. 19 ust. 2 tej ustawy, zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
- 2) wojewódzkich - zarząd województwa;
- 3) powiatowych – zarząd powiatu;
- 4) gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Skoro zatem w niniejszej sprawie ustalone zostało, że droga [...] jest drogą ekspresową, to zarządcą tej drogi jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.
Wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych stanowią m.in., że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi na wniosek właściwego zarządcy drogi (art. 11a ust. 1). Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 4 specustawy, ustanowienie trwałego zarządu, o którym mowa w ust. 1 i 2, stwierdzają wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych w drodze decyzji. Podkreślić także należy, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych jest ustawą szczególną w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wynika z art. 2 pkt 11 u.g.n., gdyż reguluje ona kompleksowo zasady i warunki przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym nabywania nieruchomości na ten cel i organy właściwe w tych sprawach.
Podkreślić należy, że nabywanie nieruchomości pod drogi bez względu na tryb w jakim to następuje stanowi konsekwencję decyzji ustalającej lokalizację drogi. Skoro zatem specustawa obejmuje swą regulacją, oprócz warunków lokalizacji, także warunki nabywania nieruchomości na ten cel, różnicując właściwość organów wyłącznie w zależności od rodzaju drogi, to organ właściwy do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi jest organem właściwym w sprawach wynikłych na jej podstawie. Dotyczy to jednak sytuacji, gdy decyzja lokalizacyjna została wydana na podstawie przepisów specustawy drogowej. W niniejszej natomiast sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji Nr [...] nie została wydana w oparciu o przepisy specustawy drogowej, lecz na podstawie uchwały Nr 109 Rady Ministrów z dnia 29 maja 1971 r. w sprawie lokalizacji inwestycji (M.P. Nr 31, poz. 19).
Wobec tego w niniejszej sprawie nie będą miały zastosowania przepisy specustawy lecz przepisy ogólne, czyli ustawa o gospodarce nieruchomościami, a dokładnie art. 223 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, oddadzą w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, zajęte pod drogi krajowe. Z kolei w myśl art. 4 pkt 9b¹ u.g.n. ilekroć w ustawie jest mowa o staroście - należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu.
Mając zatem na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy uznać należy, że organem właściwym w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta M. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.