Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 2 marca 2022 r., Powiat [...] wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, jaki zaistniał pomiędzy powiatem wnioskującym a Powiatem [...] i Miastem [...] w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej R. Ł. umieszczonej po raz pierwszy w rodzinie zastępczej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 22 czerwca 2021 r. (sygn. akt III Nsm 330/21), małoletnia R. Ł. została umieszczona po raz pierwszy w spokrewnionej rodzinie zastępczej u K.K. (babki małoletniej).
Wnioskiem z dnia 30 czerwca 2021 r., K.K., powołując się na ww. postanowienie Sądu Rejonowego w [...] zwróciła się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (dalej: "PCPR") w [...] o przyznanie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej.
We wniosku podała, iż matka małoletniej S. H. zmarła w dniu 25 maja 2018 r., zaś ojciec – T. Ł. od chwili umieszczenia małoletniej w pieczy zastępczej ma ograniczoną władzę rodzicielską. Po śmierci matki małoletnia zamieszkiwała do października 2019 r. wspólnie ze swoim ojcem. Od dnia 20 października 2019 r. do dnia wydania postanowienia o umieszczeniu w pieczy zastępczej faktycznie przebywała jednak u swojej babki – K.K.. W chwili obecnej zamieszkuje na terenie powiatu [...] pod adresem: [...], wcześniej [...],[...]. Nadto podała, iż ojciec małoletniej zamieszkuje w miejscowości [...] przy ul. [...] w powiecie [...].
PCPR w [...] ustaliło, iż małoletnia od dnia urodzenia jest zameldowana pod tym samym adresem co ojciec, tj. [...] przy ul. [...], a następnie pismem z dnia 13 lipca 2021 r. wysłało do PCPR w [...] projekt porozumienia, dotyczącego przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie.
W odpowiedzi na ww. pismo, PCPR w [...] nie uznało swojej właściwości w sprawie, wskazując przede wszystkim na okoliczność, iż ojciec małoletniej od 2018 r. zamieszkuje w [...] przy ul. [...] i tam zamierza pozostać.
W związku z powyższym, PCPR w [...], pismem z dnia 7 września 2021 r., poinformowało Prezydenta [...], iż na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] małoletnia R. Ł. została umieszczona w spokrewnionej rodzinie zastępczej na terenie powiatu [...], zaś z uzyskanych informacji wynika, iż ojciec małoletniej - T. Ł., który do dnia wydania postanowienia posiadał pełną władze rodzicielską, zamieszkuje w [...] przy ul. [...] i tam zamierza pozostać. Ponadto przesłano projekt porozumienia dotyczącego przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie.
Pismem z dnia 1 października 2021 r., OPS Dzielnicy [...] poinformował PCPR w [...], iż T. Ł. zamieszkały przy ul. [...] nie figuruje w bazie danych osób, objętych wsparciem finansowym OPS [...].
Natomiast OPS w [...] wskazał, iż T. Ł., zam. [...] ul. [...], pobiera świadczenie wychowawcze na dziecko – R. Ł. od dnia 1 lipca 2019 r., zaś prawo do świadczenia ustalone jest do dnia 31 maja 2021 r.
Wobec powyższego, PCPR w [...] ponownie, pismem z dnia 18 października 2021 r., poinformowało [...] Centrum Pomocy Rodzinie (dalej: "WCPR"), że poczynione ustalenia w sprawie pozwalają na uznanie, iż miejscem zamieszkania ojca T. Ł. a jest [...], co wynika z oświadczenia, jakie złożył ojciec małoletniej podczas rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z ww. przez koordynatora rodzinnej pieczy zastępczej w dniu 14 października 2021 r. Podczas tej rozmowy, T. Ł. oświadczył bowiem, że spotkał się z pracownikiem OPS w [...] i przekazał mu, iż mieszka w [...] i przed umieszczeniem małoletniej R. Ł. w pieczy zastępczej również mieszkał w [...] razem z córką. W tym mieście też pracuje i zamierza w nim pozostać.
Powyższe informacje zostały potwierdzone w piśmie OPS [...] z dnia 10 listopada 2021 r. a z treści którego wynika, iż ojciec małoletniej zamieszkuje w [...] przy ul. [...] w mieszkaniu stanowiącym własność jego partnerki. Córka - R. Ł. zamieszkiwała z nim, jednakże z powodu braku możliwości zabezpieczenia prawidłowej opieki podczas wykonywanej przez niego pracy, porozumiał się z babką małoletniej, która wyraziła chęć sprawowania pieczy nad małoletnią oraz zgodziła się na wystąpienie do sądu o ustanowienie jej rodziną zastępczą dla wnuczki.
Mając powyższe na uwadze, wnioskodawca wskazał, że w sprawie możliwe jest ustalenie powiatu właściwego w oparciu o art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, tj. wskazanie powiatu miejsca ostatniego zameldowania małoletniej na pobyt stały. Podkreślił jednocześnie, że ustalenie miejsca zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem jej po raz pierwszy w pieczy zastępczej (art. 191 ust.1 ustawy) może przysporzyć trudności, bowiem w tym czasie małoletnia nie przebywała z ojcem, ale u dziadków (rodziców zmarłej matki).
W odpowiedzi na wniosek Powiat [...] wnosił o wskazanie [...] jako właściwego ze względu na miejsce zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej.
Z kolei Prezydent [...]w odpowiedzi na wniosek ponownie zwracał uwagę, iż m. st. [...] nie jest właściwe w sprawie. Twierdził bowiem, że WCPR ustaliło, iż ojciec małoletniej nie był osobą uprawnioną i nie pobierał świadczeń na córkę R. Ł. w Urzędzie [...]. Natomiast ma przyznane prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko na okres od 01.06.2021 r. do 31.05.2022 r. przez Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], ponieważ jego miejsce zamieszkania: [...], potwierdzone przez OPS w [...], leży we właściwości miejscowej tego Ośrodka. Wskazany adres w powiecie [...] jest przy tym miejscem zameldowania na pobyt stały zarówno ojca jak i dziecka a [...] nie stanowi centrum życiowego T. Ł..
W piśmie z dnia 14 czerwca 2022 r. Powiat [...] poinformował, że w dniu 15 lipca 2021 r. Starosta [...] wydał decyzję o przyznaniu K. K. świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów utrzymania dziecka - R. Ł. umieszczonej w spokrewnionej rodzinie zastępczej, kierując się szeroko pojętą i fundamentalną w prawie rodzinnym zasadą "dobra dziecka". Podkreślił jednak, że powyższa okoliczność nie przesądza o jego właściwości w ponoszeniu wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej umieszczonej po raz pierwszy w pieczy zastępczej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
Zasady finansowania rodzin i systemu pieczy zastępczej zamieszczone zostały w dziale VII ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 447). Przepis art. 191 tej ustawy stanowi, że powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym (ust. 1 pkt 2). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko: rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 (ust. 5). Przepisów ust. 1 i 5 nie stosuje się w przypadku dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, na podstawie art. 58 ust. 1 lub art. 103 ust. 2 (ust. 8 pkt 1) i dzieci pozostawionych bezpośrednio po urodzeniu lub dzieci, których tożsamość rodziców jest nieznana (ust. 8 pkt 2). Wydatki na dziecko, o którym mowa w ust. 8 pkt 2, w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce pozostawienia dziecka (ust. 13).
Z powołanej regulacji wynika zatem, że podstawową zasadą ustalenia właściwości miejscowej powiatu właściwego do ponoszenia kosztów pobytu dziecka w rodzinie zastępczej, jest miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Ponieważ ustawa o systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Natomiast miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 k.c.). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa (art. 26 § 2 k.c.).
W rozpoznawanej sprawie małoletnia R. Ł. została umieszczona po raz pierwszy w pieczy zastępczej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Iz dnia 22 czerwca 2021 r. (sygn. akt III Nsm 330/21). Z uwagi na fakt, iż matka małoletniej zmarła w dniu 25 maja 2018 r. istotne - z punktu widzenia przesłanki wskazanej w art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w zw. z art. 26 ust. 1 k.c. - było zatem ustalenie miejsca zamieszkania ojca dziecka T. Ł.a przed dniem 22 czerwca 2021 r., a któremu - do czasu umieszczenia córki w pieczy zastępczej - przysługiwała pełna władza rodzicielska.
W związku z powyższym, wyjaśnić należy, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie złożone przez T. Ł. z dnia 12 sierpnia 2021 r., w którym ww. wskazał, iż od 2018 r. zamieszkuje w [...] pod adresem ul. [...] i zamierza tam pozostać. Okoliczność zamieszkiwania T. Ł. w [...] została następnie potwierdzona przez niego podczas rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w dniu 14 października 2021 r. z koordynatorem rodzinnej pieczy zastępczej PCPR w [...] (pismo PCPR w [...] z dnia 18 października 2021 r.), jak też wynikała z ustaleń OPS [...](pismo z dnia 10 listopada 2021 r.). Co przy tym istotne, powyższe ustalenia nie zostały podważone przez żaden z podmiotów pozostających w sporze. Natomiast okoliczności podnoszone przez Prezydenta [...], dotyczące pobierania przez T. Ł. świadczeń z pomocy społecznej w OPS w [...] - wobec jego jednoznacznego oświadczenia o miejscu zamieszkania w [...], złożonego na potrzeby ustalenia organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie jego małoletniej córki umieszczonej w pieczy zastępczej - pozostają bez wpływu na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy należało uznać, że miejscem zamieszkania T. Ł. przed umieszczeniem jego córki w pieczy zastępczej była [...], a to skutkuje przyjęciem, iż w oparciu o regułę, określoną w art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, właściwe do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie R. Ł. umieszczonej w rodzinie zastępczej jest Miasto [...].
Wyjaśnić przy tym trzeba, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, przeszkody do ustalenia powiatu właściwego w oparciu o ww. przepis - z uwagi na legalną definicję miejsca zamieszkania małoletnich, zawartą w art. 26-27 k.c. - nie stanowił fakt pobytu małoletniej u swojej babki w okresie przed umieszczeniem jej w pieczy zastępczej. Przesłanka faktycznego przebywania dziecka u jednego z rodziców podlega bowiem badaniu jedynie w sytuacji, kiedy władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania (art. 26 ust. 2 k.c.), a co w niniejszym przypadku nie miało miejsca.
Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu pozostaje również okoliczność wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia 15 lipca 1021 r. przyznającej K.K. świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów utrzymania dziecka R. Ł. umieszczonej w spokrewnionej rodzinie zastępczej. Zauważyć bowiem należy, że przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej rozróżniają właściwość powiatu (tj. jego organu – starosty) w zakresie wydania stosownej decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania świadczenia rodzinie zastępczej i wypłacenia tego świadczenia (stanowiącego wykonanie decyzji przyznającej świadczenie), od właściwości powiatu do finansowania tych świadczeń. Ustawa zawiera bowiem przepisy (art. 191 i nast.) określające powiat właściwy do finansowania wydatków związanych z pobytem dziecka w pieczy zastępczej oraz zasady rozliczania się między powiatami w sytuacji, gdy powiat właściwy do przyznania świadczenia rodzinie zastępczej nie jest powiatem właściwym do finansowania tych wydatków. Kwestie ww. właściwości ustalone są natomiast odmiennie niż materia właściwości rzeczowej organu w postępowaniu administracyjnym i w oparciu o inne kryteria. W przypadku ustalania starosty powiatu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie omawianego świadczenia decydujące znaczenie ma miejsce zamieszkania rodziny zastępczej (art. 88 ust. 3 i 4 w zw. z art. 182 ust. 3 ustawy), zaś ustalanie powiatu właściwego do finansowania przyznanych świadczeń odbywa się – jak wyżej wyjaśniono - na zasadach określonych art. 191 ust. 1 i nast.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.