Uzasadnienie
Prezydent W. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego skierowania D. D. na badania lekarskie, celem stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi na wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. W uzasadnieniu wniosku podał, że w dniu [...] marca 2018 r. do Urzędu Miejskiego W. wpłynął wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] o skierowanie D. D. na badania lekarskie, celem stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. Z akt sprawy wynika, że D. D. posiada ważne prawo jazdy kat. B nr [...], wydane w dniu [...] listopada 2007 r. przez Prezydenta W. Wyżej wymieniona od dnia [...] listopada 2007 r. jest zameldowana na pobyt stały w W. przy ul. [...], to jednak jej ostatnim miejscem pobytu i zameldowania (na pobyt czasowy od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia [...] grudnia 2016 r.) był adres w K. przy ul. [...]. Z opinii [...] załączonej do wniosku Prokuratury wynika, że D. D. przed dokonaniem czynów zabronionych od 5 lat zamieszkiwała w K. Prezydent W. wskazał, że zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej za stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.
Z informacji uzyskanych przez organ wynika, że aktualnym miejscem pobytu D. D. jest Areszt Śledczy w K. Z tego względu Prezydent W. przesłał wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. z dnia [...] lutego 2018 r., zgodnie z właściwością miejscową, do Prezydenta K. Prezydent K. w dniu [...] czerwca 2018 r., na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017r., poz. 978, ze zm.), wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o skierowaniu D. D. na badania lekarskie na wniosek Prokuratura Prokuratury Rejonowej K. Z uwagi na fakt, iż wyżej wymieniona w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego została, zgodnie z zarządzeniem Sądu Okręgowego w K., umieszczona w Klinice [...], Prezydent K. zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. w/w wniosek Prokuratura przekazał Prezydentowi W. Prezydent W. podał, że wprawdzie właściwość miejscową organu administracji określa powołany już art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a., to jednak przepis ten nie wyjaśnia pojęcia miejsca zamieszkania. Do ustalenia miejsca zamieszkania stosuje się przepis art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1025, ze zm., dalej w skrócie "K.c."). Z kolei z art. 28 K.c. wynika, że można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Instytucja zameldowania ma wyłącznie charakter ewidencyjno-porządkowy. Nie można utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stał
W ocenie wnioskodawcy, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy fakt posiadania przez D. D. miejsca stałego zameldowania w W. nie przesądza o tym, że Prezydent W. jest właściwy miejscowo do prowadzenia postępowania w sprawie skierowania na badania na wniosek Prokuratury Rejonowej K., gdyż jej ostatnim miejscem zamieszkania i faktycznego przebywania (z własnego wyboru) były K., a zatem to Prezydent K. jest organem właściwym miejscowo do wszczęcia i prowadzenia tego postępowania.
Prezydent K. w odpowiedzi na wniosek, podał, że ostatnim miejscem zamieszkania D. D. był adres w K. przy ul. [...]. (zameldowana na pobyt czasowy do dnia [...] grudnia 2016 r.), a aktualnym miejscem pobytu jest Areszt Śledczy w K. W dniu [...] lipca 2018 r. wpłynęło do organu pismo D. D., przebywającej w Instytucie [...], w którym m.in. wyjaśniła, że aktualnie nie przebywa na wolności i nie może korzystać z żadnych pojazdów, gdyż zgodnie z zarządzeniem Sądu Okręgowego w K. została umieszczona na Oddziale [...], gdzie przebywa pod stałą opieką.
Wskazując na treść art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 25 K.c. stwierdził, że miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres jej zameldowania.
Z informacji zawartych w Ewidencji Ludności Miasta K. wynika, że D. D. posiada obecnie (od dnia [...] listopada 2007 r.) stałe zameldowanie pod adresem w W. przy ul. [...], natomiast pod adresem w K. przy ul. [...] była zameldowana na okres czasowy od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia [...] grudnia 2016 r. Z przesłanej przez Prokuraturę Rejonową K. dokumentacji w postaci opinii [...] z dnia [...] maja 2017 r. oraz opinii [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. wynika, że zamieszkiwała ona w różnych okresach czasu w K. przy ul. [...], jak również w W. [...]. Ponadto D. D. przebywała w Areszcie Śledczym w K. przy ul. [...]., a obecnie przebywa w Instytucie [...].
Zdaniem Prezydenta K., zakład karny lub areszt śledczy, czy też pobyt w Klinice [...] w W. w ramach realizacji środka zabezpieczającego, nie wypełnia elementu definicji zamieszkiwania, gdyż osoba tam przebywająca nie czyni tego z własnego wyboru. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że umieszczenie osoby na mocy wyroku sądu w zakładzie psychiatrycznym stanowi trwałe i dobrowolne opuszczenie dotychczasowego miejsca zamieszkania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1072/12). Uwzględniając fakt, że D. D. nie posiada miejsca zamieszkania oraz pobytu na terenie miasta K., lecz posiada obecnie stały adres zameldowania od dnia [...] listopada 2007 r. we W. przy ul. [...], organem właściwym w niniejszej sprawie jest Prezydent W. Wprawdzie posiadanie stałego miejsca zameldowania nie przesądza o właściwości miejscowej organu, to jednak w niniejszej sprawie pobyt czasowy D. D. w K. przy ul. [...] zakończył się z dniem 31 grudnia 2016 r., natomiast kolejny pobyt wyżej wymienionej w Areszcie Śledczym w K., czy obecnie w Klinice [...] w W. w ramach realizacji środka zabezpieczającego, nie wypełniają elementu definicji zamieszkania. Wobec powyższego okoliczność, że D. D. od dnia [...] listopada 2007 r. posiada adres stałego zameldowania w W. przy ul. P., w świetle art. 21 § pkt 3 K.p.a. stanowi miejsce zamieszkania (siedziby) w kraju. Dopiero w sytuacji, gdy strona nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu, właściwość miejscową organu ustala się według miejsca ostatniego zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.
Z tych względów uznać należy, iż to Prezydent W. jest organem właściwym miejscowo do prowadzenia przedmiotowego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w rozpoznawanej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem W. a Prezydentem K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego skierowania D. D. na badania lekarskie, celem stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi na wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. W związku z unormowaniami ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r. Nr 30, poz. 151) nastąpiła zmiana stanu prawnego w zakresie kompetencji organów do wydawania decyzji o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia. Organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie jest starosta (art. 99 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy). Obecnie obowiązujące przepisy nie wskazują sposobu ustalania właściwości miejscowej starosty właściwego do rozpatrzenia sprawy.
W związku z powyższym, w tego rodzaju sprawie znajdą zastosowanie zasady przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. art. 21 § 1 pkt 3 lub § 2 K.p.a. Zgodnie z ich treścią, właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.
Zauważyć należy, iż dla określenia właściwości organów nie mają przy tym znaczenia inne okoliczności, takie jak podany przez stronę adres dla doręczeń, czy określenie organu właściwego przez jednostkę inicjującą postępowanie administracyjne (w tym przypadku przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej K.). Powszechnie przyjmuje się, że podstawowe znaczenie ma miejsce zamieszkania, a nie zameldowania strony. Zameldowanie nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Ze względu na brak regulacji w prawie administracyjnym, miejsce zamieszkania strony będącej osobą fizyczną należy oceniać na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. W świetle art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Innymi słowy, miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres jej zameldowania. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. W tej materii mogą decydować różnorakie okoliczności. W orzecznictwie wskazuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest zatem miejsce, w którym koncentrują się jej czynności życiowe i to bez względu na adres jej zameldowania (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08, 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 41/13 i 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09).
Wbrew twierdzeniu Prezydenta K., posiadanie przez D. D. adresu zameldowania na pobyt stały w W. przy ul. P. nie przesądza, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy to Prezydent W. jest właściwy miejscowo do prowadzenia postępowania w sprawie skierowania wyżej wymienionej na badania lekarskie na wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. Z uwagi na fakt zarzucenia D. D. popełnienia w dniu [...] stycznia 2017 r. czynów zabronionych i w konsekwencji tego umieszczenie jej w Areszcie Śledczym w K., a następnie w Klinice [...] w W. w ramach realizacji środka zabezpieczającego, w/w ośrodki nie wypełniają elementu definicji zamieszkiwania, bowiem wyżej wymieniona nie przebywała tam z własnego wyboru. Wobec tego dla ustalenia właściwości miejscowej organu w tej sprawie istotne jest określenie ostatniego miejsca zamieszkania i faktycznego przebywania D. D. przed popełnieniem czynów zabronionych, o które jest podejrzana, a więc miejsca, gdzie przebywała ona z własnego wyboru. Z akt sprawy, w tym przede wszystkim z opinii [...] i opinii [...] załączonych do wniosku Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. wynika, że D. D. przed popełnieniem zarzucanych jej czynów zabronionych, tj. przed dniem [...] stycznia 2017 r., przez pięć lat zamieszkiwała wraz z rodziną w K. i to tam koncentrowały się jej czynności życiowe.
W konsekwencji przyjąć należy, iż to Prezydent K. jest organem właściwym miejscowo do prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego skierowania D. D. na badania lekarskie, celem stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi na wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.