Uzasadnienie
Pismem z dnia 9 października 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wpłynął wniosek Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w S. działającego z upoważnienia Wójta Gminy S. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy S. a Wójtem Gminy L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu M. K. do domu pomocy społecznej. Postanowieniem z dnia 8 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził swoją niewłaściwość do rozpoznania powyższego wniosku i przekazał sprawę do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.
W uzasadnieniu wniosku Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wyjaśnił, że w dniu 25 września 2018 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wpłynęło pismo Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. przekazujące wniosek o skierowanie M. K. do domu pomocy społecznej ze wskazaniem jako jego miejsce zamieszkania: Zakład Opiekuńczo-Leczniczy w [...], w którym przebywa od 2011 r.
Z dokumentów nadesłanych z Zakładu w [...] wynika, że zainteresowany legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, cierpi na organiczne zaburzenia urojeniowe i upośledzenie w stopniu znacznym. Wymaga stałej opieki i asysty w codziennych czynnościach. Z uwagi na stan zdrowia, nikt z rodziny nie jest w stanie zapewnić M. K. stałej opieki. Jego matka sama cierpi na chorobę psychiczną i obecnie przebywa w Domu Pomocy Społecznej. Zainteresowany w rozmowach z pracownikami socjalnymi oraz personelem medycznym wielokrotnie zaznaczał, że pragnie powrotu do rodzinnych stron i kontaktu z matką. Podkreślał, że nie rozumie dlaczego jest tak daleko od domu. Zarówno lekarz psychiatra jak i psycholog stwierdzili u zainteresowanego zaburzenia zachowania i emocji spowodowane tęsknotą za środowiskiem z którego pochodzi i rodziną oraz brak akceptacji sytuacji, w której się znajduje.
Zdaniem Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w S., wskazany Zakład Opiekuńczo-Leczniczy w [...] stanowi jedynie miejsce tymczasowego pobytu, nie zaś miejsce zamieszkania strony. Miejsce zamieszkania M. K., jako osoby, która ma zostać umieszczona w domu pomocy społecznej, znajduje się na terenie gminy L. wobec czego organem właściwym do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji jest Wójt Gminy L. W odpowiedzi na wniosek Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. działający z upoważnienia Wójta Gminy L. wskazał, że fakt zameldowania M. K. na terenie gminy L. nie jest równoznaczny z jego faktycznym zamieszkiwaniem w miejscu takiego zameldowania. Z uwagi na to, że zainteresowany przebywa od 2011 r. w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w [...] i tam też pobiera zasiłek pielęgnacyjny z powodu zaliczenia go do znacznego stopnia niepełnosprawności oraz, że kontakt z rodziną zamieszkującą w gminie L. jest sporadyczny i utrudniony, zdaniem Kierownika MGOPS w L., trudno mówić o jakimkolwiek przywiązaniu do społeczności lokalnej gminy L. Tym samym, pomimo posiadania krewnych oraz stałego meldunku na terenie powyższej gminy, nastąpiła trwała utrata więzi M. K. z gminą L. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej w skrócie: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku M. K. o skierowaniu do domu pomocy społecznej.
Zasady ustalania właściwości miejscowej w sprawach z zakresu pomocy społecznej określa przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508, dalej: "ustawa o pomocy społecznej") stwierdzający, że generalnie właściwość ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przyznający gminie kompetencje w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej stanowi, że decyzję o skierowaniu wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zatem właściwy miejscowo jest organ gminy miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów kodeksu cywilnego. Art. 25 k.c. przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe i to bez względu na adres jej zameldowania. Samo zameldowanie bowiem, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09).
Wyjaśnić także należy, iż lokalem mieszkalnym - w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm.) – jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, a więc również lokal w domu pomocy społecznej, jak i w zakładzie opiekuńczym (por. postanowienia NSA: z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 188/11; z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I OW 157/13; z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OW 207/16). Tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób - w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia on społecznie bowiem inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele (nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym). Nie jest on również miejscem publicznym, za które należy raczej uznać pomieszczenie lub teren przeznaczony dla publiczności, dla ogółu a zatem dostępny nieograniczonemu odbiorcy.
Dokonując analizy okoliczności niniejszej sprawy dla rozstrzygnięcia sporu, o to która z miejscowości stanowi miejsce stałego pobytu, w pierwszej kolejności należy uwzględnić fakt, iż zainteresowany wskutek konkretnych okoliczności zmuszony został do zmiany wielu spraw w swoim życiu. Obecnie od 2011 r. przebywa w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym [...] SPZOZ w [...], gmina S., będącym zakładem opiekuńczo - leczniczym. Tam też, nie mogąc z uwagi na stan swojego zdrowia samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym, znalazł niezbędną pomoc i opiekę. Gmina S. stała się zatem miejscem pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw M. K., a tym samym miejscem jego zamieszkania w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.