Uzasadnienie
Rada Miejska w G. (dalej Rada) wnioskiem z dnia 2 grudnia 2015 r. wystąpiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie "sporu o właściwość" pomiędzy tym organem a Starostą Powiatu G. (dalej Starosta) w przedmiocie ustalenia właściwego rzeczowo organu do rozpatrzenia skargi H. P., F. P. i P. D. z dnia 21 września 2015 r. na działalność Burmistrza Miasta G. W uzasadnieniu wniosku Rada wskazała, że w dniu 21 września 2015 r. wpłynęła do niej skarga H. P., F. P. i P. D. (dalej skarżący) na działania Burmistrza Miasta G. w przedmiocie odszkodowania za wydzielone działki gruntu, które następnie, z mocy prawa, przeszły na własność Gminy Miasta G. z przeznaczeniem pod drogi publiczne. W skardze skarżący podnieśli, że z tego tytułu należy się im odszkodowanie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.; dalej jako u.g.n.), a które winno zostać ustalone w formie ostatecznej decyzji administracyjnej oraz wnieśli o wszczęcie stosownego postępowania administracyjnego, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i zebranie materiału dowodowego, w tym przesłuchanie biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Na mocy uchwały z dnia 29 września 2015 r. nr [...] Rada stwierdziła swą niewłaściwość rzeczową i przedmiotową, przekazując skargę do rozpatrzenia Staroście. W uzasadnieniu stanowiska podniosła, że treść przedmiotowej skargi wskazuje, iż dotyczy ona indywidualnej sprawy (wypłaty odszkodowania), która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego. Treść skargi wskazuje, że została ona złożona przez osoby, które w ewentualnym postępowaniu administracyjnym miałyby przymiot strony (sprawa dotyczy ich interesu prawnego), a co za tym idzie, spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 233 k.p.a. Zatem zgodnie z art. 236 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi jest organ uprawniony do wszczęcia postępowania. W ocenie Rady w niniejszej sprawie organem uprawnionym do wszczęcia postępowania i rozpoznania przedmiotowej skargi jest Starosta Powiatu G. (art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 u.g.n.). Pismem z dnia 19 października 2015 r. Starosta G. zwrócił skargę według właściwości ogólnej do rozpatrzenia Radzie Miejskiej w G., wskazując, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż skarżący otrzymali odszkodowanie za przejęte nieruchomości w wysokości uzgodnionej między nimi a właściwym organem (art. 98 ust. 3 zd. 1 u.g.n.). Oba organy, tj. Rada Miejska, jak i Starosta uznały się zatem za niewłaściwe do rozpatrzenia przedmiotowej skargi. Rada wskazała, że niniejszą sprawę oceniać należy w świetle art. 233 k.p.a., zgodnie z którym skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Jeżeli z wniesionej skargi wynika, że odnosi się ona do sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, to skarga taka traktowana jest jako wniosek o wszczęcie postępowania. Postępowanie skargowe będzie miało charakter subsydiarny wobec postępowania jurysdykcyjnego. Przedmiotowa skarga odnosi się do sprawy, która może być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, stąd skargę tą traktować należy jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, a więc postępowania jurysdykcyjnego, które z kolei może być przedmiotem sporu kompetencyjnego rozstrzyganego przez właściwy sąd lub organ. Z tego względu wniosek ten winien rozstrzygać Sąd.
W ocenie Rady z uwagi na to, że z treści skargi wynika, że dotyczy ona indywidualnej sprawy (wypłaty odszkodowania), która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, a jednocześnie skarga złożona została przez osoby, które w ewentualnym postępowaniu administracyjnym miałyby przymiot strony (sprawa dotyczy ich interesu prawnego), spełnione zostały wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 233 k.p.a. Zatem zastosować należy art. 236 k.p.a., który w zakresie w nim określonym wyłącza ogólną zasadę kompetencyjną wskazaną w art. 229 k.p.a., stanowiąc, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi jest organ uprawniony do wszczęcia postępowania. Przepis ten stanowi odstępstwo od reguły określonej w art. 229, jest przykładem przepisu szczególnego odmiennie określającego właściwość organu do rozpatrzenia i załatwienia skargi i następstwem transformacji takiej skargi w środek postępowania jurysdykcyjnego. W związku z tym organ, który otrzymał skargę odpowiadającą warunkom z art. 233-235, powinien przekazać ją niezwłocznie, najpóźniej w terminie 7 dni organowi właściwemu w myśl art. 236, zawiadamiając jednocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ (art. 231 k.p.a.). Przedmiotem skargi jest bowiem odszkodowanie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 129 ust. 5 tej ustawy, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy. Zatem organem właściwym do wszczęcia postępowania w tej sprawie (a tym samym organem właściwym do rozpoznania skargi) jest Starosta G. Organ rzeczowo właściwy będzie dopiero uprawniony do badania merytorycznej treści skargi i jej podstaw prawnych, w szczególności w świetle niekwestionowanego przez skarżących protokołu uzgodnień co do wypłaty odszkodowania za przejęte przez Miasto G. nieruchomości.
W odpowiedzi na wniosek Starosta G. wniósł o ustalenie, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi H. P., F. P. i P. D. z dnia 21 września 2015 r. jest Rada Miejska w G. Wskazał, że według właściwości ogólnej określonej w art. 229 pkt 3 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest właściwa rada gminy. Wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 233 w zw. z art. 236 k.p.a., które stanowią, że w sprawie indywidualnej, która nie jest i nie była przedmiotem postępowania administracyjnego, właściwy do rozpatrzenia skargi jest organ, przed którym toczy się postępowanie. Jednak w niniejszej sprawie objętej skargą z dnia 21 września 2015 r. przedmiotem postępowania jest odszkodowanie za przejęcie przez Gminę Miasta G. działek wydzielonych pod drogi gminne z należącej do skarżących nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] położonej przy ul. K. w G. Skarżący kwestionują cenę przyjętą jako wartość nieruchomości, która została wypłacona na skutek uzgodnienia pomiędzy skarżącymi a Burmistrzem Miasta G. na podstawie art. 98 ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (stan prawny na dzień 1 lutego 2011 r.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), na którą to okoliczność sporządzono protokół z dnia 1 lutego 2011 r. Tym samym zastosowania w sprawie nie będzie miał art. 129 ust. 5 w zw. z art. 98 ust. 3 zd. 3 powyższej ustawy, zgodnie z którym decyzję o odszkodowaniu wydaje starosta, ponieważ nie ma podstaw do wszczęcia w tym zakresie postępowania administracyjnego. W związku z powyższym nie może również zostać zastosowany tryb przewidziany w art. 233 w zw. z art. 236 k.p.a., a sprawa przekazana według właściwości do rozpatrzenia Staroście G., ponieważ jest on w tej sprawie organem niewłaściwym. Przedmiotem skargi jest działalność Burmistrza Miasta G., a zatem organem właściwym do jej rozpoznania będzie Rada Miejska w G. W niniejszej sprawie spór w zakresie właściwości organu nie podlega rozstrzygnięciu w oparciu o art. 22 k.p.a., ponieważ nie dotyczy indywidualnej sprawy załatwianej decyzją administracyjną podlegającą sądowi administracyjnemu. Ponadto skarga przekazana została do rozpoznania Staroście z przekroczeniem 7-dniowego terminu na dokonanie ww. czynności, określonego w art. 231 k.p.a. Po upływie tego terminu skarga nie powinna zostać przekazana do rozpoznania innemu organowi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie tych sporów należy do wyłącznej właściwości Naczelnego Sadu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W myśl art. 15 § 2 P.p.s.a. do rozstrzygania tych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Według zaś art. 64 § 3 P.p.s.a., do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z przepisów tych wynika, że tak samo jak w przypadku skargi, merytoryczne rozpoznanie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest możliwe dopiero wtedy, gdy wniosek ten jest dopuszczalny. Dopuszczalność ta jest oceniana w świetle art. 58 § 1 i 2 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odrzuca wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarga H. P., F. P. i P. D. z dnia 21 września 2015 r. na działalność Burmistrza Miasta G. jest tzw. skargą powszechną (art. 227 k.p.a.). Postępowanie w sprawie skarg i wniosków przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych zostało uregulowane w dziale VIII k.p.a. (art. 2 k.p.a.). Przepis art. 1 pkt 3 k.p.a. określający zakres postępowania w sprawie rozstrzygania sporów o właściwość wyraźnie wiąże rozpoznawanie tych sporów z postępowaniem administracyjnym ogólnym stanowiącym trzon regulacji zawartej w kodeksie. Oznacza to, że zarówno spór o właściwość, jak i spór kompetencyjny w rozumieniu art. 22 § 2 k.p.a. dotyczyć mogą wyłącznie tych spraw, których przedmiotem jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji (postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2005 r. sygn. akt OW 166/04). Przedmiotem sporu kompetencyjnego, do którego odnosi się art. 22 § 2 k.p.a. oraz art. 4 P.p.s.a. może być więc tylko indywidualna sprawa administracyjna rozstrzygana w postępowaniu jurysdykcyjnym, najczęściej w drodze decyzji administracyjnej (postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2007 r. II OW 48/07, postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2009 r. I OW 14/09). Takiego charakteru nie mają sprawy załatwiane w postępowaniu uproszczonym w trybie skarg i wniosków (dział VIII k.p.a.). Zatem rozpoznanie sporu dotyczącego wskazania organu właściwego do rozpatrzenia skargi składanej w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a. i art. 15 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie wpisu od wniosku orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.