Uzasadnienie
Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta G., wystąpiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta G. a Burmistrzem Miasta L., w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku I. G. (dalej jako: "wnioskodawczyni") o udzielenie pomocy w postaci schronienia.
W uzasadnieniu wskazano, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. pismem z dnia 28 sierpnia 2015 r. przekazał Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w G. do rozpatrzenia powołany wniosek, uznając się niewłaściwym do jego załatwienia z uwagi na przebywanie wnioskodawczyni w G..
Jak wynika z akt sprawy, wnioskodawczyni pismem z dnia 26 sierpnia 2015 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z prośbą o umieszczenie jej w domu dla bezdomnych. Powyższe argumentowała tym, że została pozbawiona w niejasnych okolicznościach własności spółdzielczego mieszkania przy ul. [...] w L.. Ze stałego miejsca pobytu została także wymeldowana. We wniosku podała, że w L. mieszkała około 40 lat, do czasu okradzenia jej z mieszkania. Po stracie mieszkania zamieszkała u siostry w G. przy ul. [...] (w kawalerce), korzystając z jej pomocy i gościnności. Jednakże z oświadczeń wnioskodawczyni oraz jej siostry wynika, że sytuacja ta jest przejściowa i wynika z konieczności. Wnioskodawczyni chce mieszkać w L., gdzie ma znajomych i dalszą rodzinę. Nadto podkreśliła, że śpi w jednym pokoju z siostrą, na rozkładanym fotelu, przy czym obie są osobami schorowanymi. Siostra wnioskodawczyni sama korzysta z pomocy innych i nie jest w stanie już dłużej się nią opiekować.
W ocenie Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., w świetle przywołanych okoliczności, skoro ostatnim stałym miejscem zameldowania wnioskodawczyni był L., jak również ze względu na fakt, że od początku pobytu czasowego u siostry wnioskodawczyni deklaruje zamiar powrotu do L., to stosownie do art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163), zwanej dalej "u.p.s.", organem właściwym do rozpatrzenia spornego wniosku jest Burmistrz Miasta L.. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśliła, że aktualny adres w G. pod którym przebywa wnioskodawczyni, nie jest jej miejscem zamieszkania.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., działająca z upoważnienia Burmistrza Miasta L. poinformowała, że osoby, które nakłoniły wnioskodawczynię do sprzedaży mieszkania, ulokowały ją na terenie G.. Wnioskodawczyni następnie, nie będąc osobą ubezwłasnowolnioną, sprzedała mieszkanie, w którym zamieszkiwała i wyjechała z L., przy czym wymeldowała się z niego na swój wniosek. Nadto Kierownik dodała, że sporny wniosek jest ponownym wnioskiem wnioskodawczyni o udzielnie pomocy w formie schronienia. W dniu 23 kwietnia 2015 r. bowiem do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. wpłynął wniosek o umieszczenie Ireny Grabowskiej w Domu Pomocy Społecznej w L., który następnie został odesłany (zgodnie z właściwością, tj. według miejsca pobytu wnioskodawczyni) do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. i tam rozpoznany. W konsekwencji Kierownik wytknęła stronie występującej o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, że przy rozpatrywaniu sprawy o udzielnie pomocy w formie pobytu w domu opieki społecznej, uznała się za organ właściwy, natomiast w kolejnej sprawie, tj. o umieszczenie w domu dla bezdomnych kobiet, zajęła stanowisko odmienne. Nadto w jej ocenie oświadczenia wnioskodawczyni mogą być podyktowane dobrem osób trzecich, gdyż nie są przez nią pisane. Jednocześnie podkreśliła, że wnioskodawczyni wcześniej wypowiadała się obojętnie o miejscu zamieszkania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.).
W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku I. G. o udzielenie pomocy w postaci schronienia.
Przystępując do rozpoznania tego sporu wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt. 3 u.p.s. do zadań własnych gminy należy prowadzenie i zapewnienie miejsc w domach pomocy społecznej i ośrodkach wsparcia o zasięgu gminnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki. Stosownie do treści art. 48 ust. 1 u.p.s. osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona. Udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego w noclegowniach, schroniskach, domach dla bezdomnych i innych miejscach do tego przeznaczonych (art. 48 ust. 2 u.p.s.).
Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma treść art. 101 u.p.s. Przepis ten stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), zaś w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Z kolei w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu takiej osoby (ust. 3).
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.). Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. Przez zamiar w szczególności należy rozumieć wolę wewnętrzną, ujawnianą np. w oświadczeniach osoby zainteresowanej. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Zgłoszenie zamiaru powrotu uzależnione jest od zdarzenia przyszłego i niepewnego, jakim jest w niniejszej sprawie otrzymanie pomocy w formie schronienia, jednakże nie oznacza ono zmiany miejsca stałego zamieszkania.
Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni przebywa u siostry w G., przy czym nie posiada ani własnego mieszkania, ani stałego meldunku. Należało zatem rozważyć, czy wnioskodawczyni jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też jest osobą bezdomną względnie, czy jedynie przebywa u siostry.
W myśl art. 6 pkt 8 u.p.s. za osobę bezdomną należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.), a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie.
Natomiast w brzmieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) do której odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.
W zawisłej sprawie nie bez znaczenia jest fakt, że wnioskodawczyni nie posiada własnego mieszkania, jak również jej stan zdrowia. Jest osobą niepełnosprawną o stopniu znacznym, posiada I grupę inwalidzką i wymaga opieki drugiej osoby. Korzysta więc z tymczasowego wsparcia udzielonego przez siostrę w postaci umożliwienia jej pobytu w lokalu mieszkalnym w G.. Nie można jednak stwierdzić, że miasto to stanowi centrum jej aktywności życiowej. Nie jest więc ono w świetle powyższych wywodów, miejscem zamieszkania w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks cywilny, jak i u.p.s. Wnioskodawczyni bowiem zadeklarowała chęć zamieszkania w miejscowości ostatniego zameldowana na pobyt stały, w której to spędziła ponad połowę swojego życia oraz ma znajomych i dalszą rodzinę. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko, wedle którego miejscem pobytu w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej jest krótkotrwały pobyt danej osoby na terenie gminy i to w sytuacji, gdy ma ona miejsce zamieszkania lub jej ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały znajduje się na terenie innej gminy (zob. S. Nitecki: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz z przepisami wykonawczymi, wyd. Gaskor, Wrocław 2013, s. 704). Taki właśnie charakter ma w okolicznościach niniejszej sprawy pobyt wnioskodawczyni u siostry w G..
W tym stanie rzeczy przepisem określającym właściwość miejscową gminy jest art. 101 ust. 3 u.p.s. W świetle tego przepisu, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie, a w zawisłej sprawie jest nim Miasto G.. Powyższe nie przesądza jednak o ewentualnym prawie do schronienia, co będzie przedmiotem badania przez organ w toku postępowania.
Nadto zauważyć należy, że wskazanie organu właściwego ze względu na miejsce pobytu wnioskodawczyni do załatwienia wniosku o udzielenie pomocy w postaci schronienia - przesądza w niniejszej sprawie o obowiązku ponoszenia wydatków z tym związanych przez gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 7 u.p.s.).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 p.p.s.a., jako organ właściwy do załatwienia sprawy wskazał Prezydenta Miasta G..