Uzasadnienie
I OW 264/17
Powiat J., działając na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Zarządem Powiatu J. a Prezydentem Miasta W., przez wskazanie Prezydenta Miasta W. jako organu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego M. G. umieszczonego w rodzinie zastępczej na terenie powiatu j.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] marca 2017 r., [...], małoletni M. G. został umieszczony w rodzinie zastępczej R. G. na terenie powiatu j.
Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 697 ze zm.), dalej ustawa, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka.
W myśl art. 26 § 1 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej.
Organ wskazał, że małoletni zamieszkiwał ze swoją matką A. L. w J., gdzie był zameldowany, natomiast ojciec małoletniego W. K. mieszkał i mieszka nadal we W. W dniu [...] grudnia 2016 r. zmarła matka małoletniego. W skutek śmierci matki, zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania małoletniego M. G. stało się miejsce zamieszkania jego ojca, który w chwili śmierci matki małoletniego, a przed jego umieszczeniem w pieczy zastępczej, zamieszkiwał we W. W tych okolicznościach, w ocenie Powiatu J., miejscem zamieszkania małoletniego M. G. przed umieszczeniem go w pieczy zastępczej był W. i tym samym Miasto W. jest właściwe do ponoszenia wydatków na jego opiekę i wychowanie w rodzinie zastępczej na terenie powiatu j.
Odpowiedź na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent Miasta W. wniósł o wskazanie Powiatu J. jako właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego M. G. umieszczonego w rodzinie zastępczej u R. G. W jego ocenie Miasto W. nie jest właściwe do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego M. G. umieszczonego w rodzinie zastępczej u R. G., bowiem na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] marca 2017 r., pkt III postanowienia, miejscem zamieszkania małoletniego będzie każdorazowe miejsce zamieszkania jego rodziny zastępczej.
Prezydent Miasta W. podkreślił, że w myśl art. 26 § 1 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Jednakże stosownie do art. 26 § 2 k.c., jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy.
Małoletni M. G. do dnia [...] grudnia 2016 r. stale przebywał pod opieką matki. Od dnia [...] grudnia 2016 r. do dnia [...] marca 2017 r. chłopiec faktycznie pozostawał pod opieką przyszłej rodziny zastępczej. Małoletnie dziecko zarówno w okresie przed śmiercią matki oraz do czasu rozstrzygnięcia sprawy przed Sądem nie przebywało pod opieką ojca W. K. we W. Sąd w okresie od śmierci matki małoletniego do [...] marca 2017 r. nie wydał postanowienia, w którym określiłby miejsce zamieszkania małoletniego. Dziecko z woli ustawodawcy jest pozbawione możliwości swobodnego decydowania o swoim miejscu zamieszkania i nie może skutecznie formułować zamiaru przebywania w określonym miejscu. Oznacza to, że nie doszło do określenia miejsca zamieszkania dziecka, o którym mowa w art. 26 § 2 zd. drugie k.c. Zastrzeżenia budzi możliwość przyjęcia domniemania ustanowionego w art. 26 § 1 k.c. bez uwzględnienia treści zdania drugiego w § 2 powołanego przepisu. Poza sporem pozostaje więc okoliczność, że dziecko nie przebywało stale u żadnego z rodziców i tym samym jego miejsce zamieszkania powinien określić sąd do czasu umieszczenia małoletniego w rodzinie zastępczej.
W związku z powyższym, aby ustalić właściwość powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na jego opiekę i wychowanie, zasadne jest zastosowanie art. 191 ust. 2 ustawy, który stanowi, że jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Chłopiec od dnia [...] czerwca 2016 r. do dnia dzisiejszego zameldowany jest na pobyt stały w J. Tym samym właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie w rodzinie zastępczej będzie Powiat J. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Przepis art. 191 ust. 16 ustawy w tym przedmiocie reguluje nie ustalenie organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty.
Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 ustawy oraz wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 126/13).
Ustawa posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy.
W niniejszej sprawie rodzice małoletniego byli zameldowani na terenie rożnych powiatów: matka – j., a ojciec – Miasta (na prawach powiatu) W. Przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej małoletni, licząc okres już po śmierci matki, przebywał u dziadków na terenie powiatu j., gdzie był zameldowany na stałe. Z kolei sąd opiekuńczy miejsce zamieszkania dziecka wskazał dopiero po umieszczeniu ich w pieczy zastępczej. Oznacza to, że nie jest możliwe ustalenie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem dzieci w rodzinie zastępczej na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy.
Zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3).
W niniejszej sprawie możliwe jest wskazanie powiatu miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały. Możliwość zastosowania reguły określonej w art. 191 ust. 2 wyłącza więc możliwość skorzystania z art. 191 ust. 3 ustawy o pieczy zastępczej.
W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się potwierdzenie zameldowania M. G. na pobyt stały w J. przy ul. S[...], powiat j.
W świetle podniesionych wyżej okoliczności uznać należało, że miejscem zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej był powiat j. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, na podstawie art. 191 ust. 2 ustawy, organem właściwym w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie M. G. jest Starosta J. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.