Uzasadnienie
Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działając w imieniu Burmistrza C., wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Wójtem Gminy G. w sprawie wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej P. L. W uzasadnieniu wnioskodawca podał następujący stan sprawy: w dniu 13 września 2013 r. do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. wpłynęło pismo Wójta Gminy G., którym to pismem organ ten przekazał wniosek Samodzielnego Publicznego Psychiatrycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w C. dotyczący skierowana P. L. do domu pomocy społecznej. Wójt Gminy G. wskazał, że P. L. od około 50 lat zamieszkuje na terenie miasta C. Tam jako młody człowiek podjął zatrudnienie w szpitalu i ulokował swoje centrum życiowe zrywając wszelkie kontakty z miejscowością rodzinną i rodzeństwem zamieszkałym w gminie G. W tej sytuacji Wójt Gminy G. stwierdził, że właściwym miejscowo w sprawie będzie Burmistrz C. Z takim stanowiskiem nie zgodził się Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działający z upoważnienia Burmistrza C. wskazując, że właściwość miejscową gminy w sprawie dotyczącej skierowania do domu pomocy społecznej – zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – ustala się według miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Skoro natomiast przepisy powołanej ustawy nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", to należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Natomiast zgodnie z art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Organ wskazał, że z dokumentacji medycznej P. L. wynika, że od ponad 50 lat cierpi na schizofrenię rezydualną charakteryzującą się występowaniem długotrwałych okresów nasilonej choroby. Jego pierwszy pobyt w Szpitalu Psychiatrycznym w C. odnotowano w 1960 r. Od tamtego czasu był on hospitalizowany 12 razy, przy czym ten ostatni trwa od 1998 r. do dnia dzisiejszego.
Wobec tego organ uznał, że pobyt od lat P. L. w C. jest związany z chorobą psychiczną, na którą cierpi przewlekle i w związku z nią leczy się w szpitalu. Natomiast jego miejscem zamieszkania jest miejscowość B. w gm. G. gdzie jest on zameldowany na pobyt stały, a jedynie czasowo z przyczyn zdrowotnych tam nie przebywa.
Wskazano, że gdyby P. L. faktycznie uważał miasto C. za swój główny ośrodek życiowy (a nie jedynie miejsce, w którym odbywa leczenie), to z pewnością zaktualizowałby on chociażby miejsce swojego stałego pobytu poprzez zmianę adresu zameldowania, czego jednakże nie uczynił.
Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działając z upoważnienia Burmistrza C., podniósł, że nawet gdyby uznać, że ze względu na długotrwały, bo 15 letni pobyt P. L. w Samodzielnym Publicznym Psychiatrycznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w C. nie nosi on cech "tymczasowości" to w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt IV SA/ Wr 263/09 Sąd ten podkreślił, że "przebywanie w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu w miejscu publicznym, a nie w lokalu mieszkalnym w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, nie odpowiada pojęciu "miejsca zamieszkania" zawartemu w art. 25 k.c. Przebywanie, zatem osoby w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu w miejscu publicznym nie pozwala na przyjęcie, że miejscowość ta jest miejscem zamieszkania tej osoby w rozumieniu art. 25 k.c.
Wobec tego Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działając z upoważnienia Burmistrza C., uznał, że w niniejszej sprawie organem właściwym do rozpoznania wniosku jest Wójt Gminy G. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy G. wniósł o wskazanie Burmistrza C. jako organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu P. L. do domu pomocy społecznej.
W ocenie Wójta Gminy G. pobyt P. L. w miejscowości C., związany jest z zamiarem stałego pobytu i wolą koncentracji w tej miejscowości swoich spraw życiowych, osobistych i majątkowych. Wskazano, że P. L. w miejscowości C. przebywa już 55 lat i przez cały ten okres ani razu nie odwiedził domu, w którym jest zameldowany. W ocenie Wójta Gminy G. długotrwały pobyt P. L. w C. i trwały zanik jakichkolwiek więzi z miejscem zameldowania skutkuje tym, że miejscowość C. jest centrum życiowej aktywności tej osoby, w której koncentrują się jej interesy osobiste i majątkowe. Organ podkreślił, że o miejscu zamieszkania decyduje całokształt okoliczności, a nie zameldowanie będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądzające o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego.
Wobec tego Wójt Gminy G. wniósł o wskazanie Burmistrza C. jako organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu P. L. do domu pomocy społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 powołanej ustawy należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, niemające wspólnego organu wyższego stopnia, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W obu przypadkach spór kompetencyjny (i spór o właściwość) może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu.
W rozpatrywanej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Burmistrzem C. a Wójtem Gminy G. w sprawie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu P. L. do domu pomocy społecznej.
Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznawania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa w art. 101 ust. 3 przewiduje, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Nie dotyczy to jednak spraw – jak w tym przypadku – związanych ze skierowaniem do domu pomocy społecznej. Oznacza to, że w sprawie dotyczącej skierowania do domu pomocy społecznej właściwą do jej rozstrzygnięcia będzie zawsze gmina miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu jej kierowania do domu opieki społecznej, o czym stanowi art. 59 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Ponieważ jednak powołana ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. W tej materii mogą decydować różnorakie okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania. Trzeba w tym miejscu wskazać, że wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Jednocześnie zauważyć należy, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest tutaj kwestia zameldowania, będąca kategorią prawa administracyjnego, lecz nieprzesądzająca o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Samo zameldowanie jest czynnością materialno-techniczną o charakterze deklaratoryjnym i służy celom ewidencyjnym potwierdzającym fakt pobytu w danym lokalu.
Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że w przypadku P. L. obie wymienione przesłanki spełnia Miasto C., nie ulega bowiem wątpliwości, że co najmniej od 1998 r. całą swoją aktywność życiową skoncentrował w tym właśnie mieście. Jak wynika z dokumentacji niniejszej sprawy, to w C. korzysta ze specjalistycznej opieki lekarskiej i medycznej. Cierpi na schizofrenię rezydualną, od dłuższego czasu nie utrzymuje kontaktów z rodziną, zatem nie ma możliwości uzyskania pomocy z jej strony. Natomiast z zaświadczenia lekarza psychiatry wynika, że rokowania na wyleczenie są niepomyślne ze względu na przewlekły charakter choroby. Jak wynika z akt sprawy, w okresach między leczeniem także przebywał w C. – był zatrudniony w tamtejszym Szpitalu.
We wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej P. L. wskazał zaś C. co potwierdza, że jego interesy życiowe koncentrują się w tym właśnie mieście. Zatem przebywanie w C. połączone ze ześrodkowaniem aktywności życiowej przez P. L. w tym mieście wskazuje na zamiar stałego pobytu, czyniąc z niego miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego.
Skoro zatem właściwość miejscową gminy w sprawie dotyczącej skierowania do domu pomocy społecznej, zgodnie z art. 59 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ustala się według właściwości gminy miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu jej kierowania do domu opieki społecznej, a miejscem tym w rozpoznawanej sprawie, jak wyżej wskazano, jest miasto C., to organem właściwym do skierowania P. L. do domu pomocy społecznej jest B. C. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.