Uzasadnienie
Starosta P.wnioskiem z dnia 1 grudnia 2016 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, zaistniałego pomiędzy tym organem a Starostą K., w przedmiocie wykonania prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w K. z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt [...], w zakresie orzeczonego w stosunku do P. K. zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, przez wskazanie Starosty K. jako organu właściwego miejscowo.
W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że w dniu 27 października 2014 r. do Starosty P. wpłynął ww. wyrok Sądu Rejonowego w K., dotyczący P. K. Sąd Rejonowy w K. poinformował organ, że P. K. obecnie zamieszkuje w K. przy ulicy G. [...]. Starosta P. zawiadomieniem z dnia [...] października 2014r. przekazał przedmiotowy wyrok do Starosty K., biorąc pod uwagę miejsce zamieszkania strony wskazane przez sąd (zgodnie z właściwością miejscową).
Starosta K. zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], przekazał Staroście P. akta sprawy uzasadniając to faktem, iż P. K. nie podjął w terminie przesyłki adresowanej na adres – K. ulica G. [...], nie figuruje w bazie mieszkańców miasta K. oraz, że nie figuruje w ewidencji komputerowej "KIEROWCA" tamtejszego organu.
Starosta P. wyjaśnił, że otrzymując ponownie akta sprawy podjął wszelkie możliwe kroki, aby ustalić właściwość miejscową, celem wykonania ww. wyroku. Podał, że w toku przeprowadzonego postępowania wysłano korespondencję, pod ostatni adres zameldowania P.K. na pobyt stały tj. O., ulica Ś. [...], która wróciła jako nieodebrana. Taka sama sytuacja miała miejsce po wysłaniu przesyłki pod adres w K., ulica G. [...]. W odpowiedzi na wniosek Starosty P., Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA wskazało adres pobytu stałego P. K. – O., ul. Ś. [...]. W dniu 25 lipca 2016 r. Starosta P. uzyskał także informację, iż P. K. nie figuruje w Kartotece Osób Pozbawionych Wolności oraz Poszukiwanych Listem Gończym Krajowego Rejestru Karnego. Z informacji uzyskanej z KPP w P. z dnia [...] lipca 2016 r. wynikało, że P.K. zamieszkuje w miejscowości O. przy ulicy Ś. [...], ale od kilku lat pod wskazanym adresem nie przebywa, a w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego nie zdołano ustalić aktualnego jego miejsca zamieszkania jak i miejsca pracy.
Starosta P. wystosował pismo do Sądu Rejonowego w K. z prośbą o podanie ostatniego miejsca pobytu. W odpowiedzi uzyskał informację, że w aktach sprawy ostatnim adresem zamieszkania lub pobytu wskazanym przez skazanego P. K. był K., ul. K. [...] (u pana P. A.).
Starosta P. podał, że zgodnie z ustawą o kierujących pojazdami oraz przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w pierwszej kolejności właściwym organem do wydania decyzji w trybie art. 103 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 267) jest starosta właściwy miejscowo ze względu na miejsce zamieszkania strony, którego jednak nie udało się ustalić. Organ wskazał, że zgodnie z art. 21 ust.1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej w stosunku do osoby fizycznej ustala się według miejsca jej zamieszkania w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca jej pobytu, a jeżeli strona nie ma w kraju miejsca zamieszkania lub miejsca pobytu, to właściwość miejscową ustala się według miejsca ostatniego jej zamieszkania lub pobytu w kraju.
Starosta P. wskazał, że w związku ustaleniami poczynionymi przez niego, ostatnim potwierdzonym miejscem zamieszkania lub pobytu P. K. w kraju jest miasto K. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jak wynika z unormowania zawartego w przepisie art. 25 k.c., w celu ustalenia miejsca zamieszkania nie jest konieczne badanie zameldowania, ale zamiar stałego pobytu. Oczywistym jest, że pobyt w jakiejś miejscowości związany był z obowiązkiem meldunkowym, jednak kwestie meldunkowe należały do odrębnego postępowania i dla ustalenia faktycznego miejsca zamieszkania nie miały wiążącego znaczenia. Miejscem pobytu jest natomiast miejscowość, w której osoba przebywa przez określony czas bez zamiaru stałego pobytu. Starosta P. wskazał, że niezależnie od tego czy strona miała zamiar stałego przebywania czy tylko przebywała w K., ostatnią wskazaną przez stronę miejscowością jej pobytu jest miasto K. W razie gdy wskazane w art. 21 § 1 k.p.a. kryteria ustalania właściwości miejscowej okażą się niewystarczające do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy, z uwagi na niemożliwość określenie miejsca zamieszkania, ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, miejsca pobytu lub ostatniego miejsca pobytu w kraju, albo w sprawie uczestniczą strony o różnych miejscach zamieszkania (siedziby) lub pobytu, położonych w różnych jednostkach podziału terytorialnego tego samego szczebla, będących obszarem działania różnych organów administracji publicznej, wówczas należy stosować kolejno kryteria przewidziane w art. 21 § 2 k.p.a..
W ocenie Starosty P. w przypadku uznania, że zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 21 § 2 k.p.a., to wówczas za zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania uznać należy wydanie w dniu 18 lipca 2014 r. wyroku przez Sąd Rejonowy w K. II Wydział Karny, sygn. akt [...] orzekającego w stosunku do P. K. zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych. Zatem w tych okolicznościach, mając na względzie również siedzibę Sądu, właściwy do podjęcia postępowania administracyjnego będzie Starosta K. W odpowiedzi na wniosek Starosta K. wskazał, iż wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez wnioskodawcę, adres P. K. w K. przy ulicy G. [...] nigdy nie był adresem zamieszkania ww. osoby Jak bowiem wynika z ustaleń dokonanych przez pracownika tegoż organu, powyższy adres został wskazany przez P. K. jedynie jako adres do korespondencji, w sprawie prowadzonej przez Sad Rejonowy w K. II Wydział Karny, sygnatura akt [...].
W świetle powyższego Starosta K. wskazał, że w sprawie faktycznie winna znaleźć zastosowanie dyspozycja przepisu art. 21 §1 pkt 3 k.p.a., jednakże z takim skutkiem, że wobec faktu, iż ostatnim, znanym miejscem zamieszkania Pana P. K. była i jest nadal miejscowość O. ulica Ś. [...]., to organem właściwym do wykonania wyroku Sądu Rejonowego w K. z dnia 18 lipca 2014 r., pozostaje Starosta P. W odpowiedzi na wniosek podniesiono, że za prawidłowością takiego stanowiska przemawiają także kwestie pragmatyczne, albowiem wszelkie dokumenty Pana P. K. związane z uprawnieniami do prowadzenia pojazdów mechanicznych, znajdują się w gestii Starosty P. Starosta K., nie był organem wydającym ww. uprawnienia i nie dysponuje jakimikolwiek dokumentami ani wiedzą związaną z uprawnieniami, których będzie musiało dotyczyć postępowanie zmierzające do wykonania wyroku Sądu Rejonowego w K. II Wydział Karny z dnia 18 lipca 2014 r.
Mając na uwadze powyższe, Starosta K. i wniósł o wskazanie Starosty P. jako organu właściwego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Co do przesłanki zaistnienia sporu, wymaganej jako przesłanki złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, zauważyć należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo Starosty P. z dnia 29 października 2014 r. przekazujące wniosek Sądu Rejonowego w K. z dnia 27 października 2014 r. do Starosty K., oraz pismo tego ostatniego organu z dnia 14 stycznia 2015 r., przekazujące ponownie wspomniany wniosek organowi przekazującemu.
Doszło zatem w przedmiotowej sprawie do negatywnego sporu o właściwość, gdyż żaden ze wskazanych wyżej organów nie uważa się za właściwy w sprawie.
Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 15 § 1 pkt 4 k.p.a., właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny.
Odnosząc się do istoty sprawy podnieść należy, że obecnie obowiązujące przepisy dotyczące wydawania prawa jazdy nie wskazują sposobu ustalania właściwości miejscowej starosty właściwego do rozpatrzenia sprawy. Przepis art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami ogólnie stanowi, że Starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Oznacza to, że zastosowanie znajdą zasady przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 21 k.p.a.). W niniejszej sprawie należy wziąć pod uwagę przepisy art. 21 § 1 pkt 3 lub § 2 k.p.a., które stanowią, że właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.
Jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. Dla określenia właściwości organów nie mają przy tym znaczenia inne okoliczności, takie jak adres podany przez stronę dla doręczeń, czy określenie organu właściwego przez jednostkę inicjującą postępowanie administracyjne (w tym wypadku przez Sąd Rejonowy w K.). Powszechnie przyjmuje się, że kluczowe znaczenie ma miejsce zamieszkania, a nie zameldowania strony. Ze względu na brak regulacji w prawie administracyjnym, miejsce zamieszkania strony będącej osobą fizyczną należy oceniać na podstawie przepisów prawa cywilnego - Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 Kodeksu cywilnego, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. W tej materii mogą decydować różnorakie okoliczności. Z akt administracyjnych wynika, że nie jest znane miejsce pobytu strony, która jest jednak zameldowana na pobyt stały w miejscowości O. przy ulicy Ś. [...].
W powyższym kontekście należało przyjąć, że nie można określić aktualnego miejsca zamieszkania, ani pobytu strony i w grę wchodzić będzie konieczność ustalenia właściwości miejscowej według ostatniego miejsca jej zamieszkania lub pobytu w kraju. W tym zakresie istnieje domniemanie, że osoba ma (w tym wypadku miała) miejsce zamieszkania w miejscowości, w której jest zameldowana na pobyt stały lub okresowy (zob. P.Wajda [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C.H.Beck, Warszawa 2014, str. 99 i powołane tam orzecznictwo). Z akt sprawy wynika, że ostatnim miejscem zameldowania P. K. była miejscowość O., co pozwala domniemywać, że miejscowość ta była także jego ostatnim miejscem zamieszkania, a to z kolei, w myśl przytaczanej wyżej regulacji przepisu art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. in. fine, jednoznacznie wskazuje na właściwość miejscową organu (starosty) obejmującego swoją właściwością tę miejscowość. W realiach przedmiotowej sprawy będzie to Starosta P. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.