Uzasadnienie
Wnioskiem z 12 lipca 2016 r. A. W. zwrócił się do Wojewody Świętokrzyskiego o potwierdzenie prawomocności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z 16 lipca 1970 r., orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, bez odszkodowania, gospodarstwa opuszczonego o pow. [...], położonego we wsi M., stanowiącego własność J. W. Wojewoda Mazowiecki, powołując się na art. 65 § 1 K.p.a., pismem z [...] przekazał powyższy wniosek do rozpatrzenia według właściwości Staroście Kieleckiemu. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że objęta wnioskiem decyzja, została wydana przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S., jako organ I instancji, na podstawie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.).
Art. 2 powołanej ustawy utracił moc prawną z dniem 1 lipca 1982 r., w związku z wejściem w życie ustawy z 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Ustawa ta, w art. 44 ust. 1 przewidywała przejęcie na własność Państwa gruntów rolnych odłogowanych na nieruchomościach opuszczonych przez właścicieli. Przepis art. 45 ust. 1 tej ustawy upoważniał naczelnika gminy do orzekania w sprawach, o których mowa między innymi w art. 44 ust. 1 tej ustawy. Naczelnicy gmin prowadzili te zadania, jako zadania z zakresu administracji rządowej. Przepisy art. 44 i 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały uchylone ustawą z 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r.
Z tym dniem przestała istnieć kompetencja organów administracji publicznej do wydawania decyzji w tego rodzaju sprawach. Od 1 stycznia 1992 r., nie istnieje zatem w prawie materialnym kategoria spraw dotyczących przymusowego, nieodpłatnego przejmowania przez Państwo mocą decyzji administracyjnej, opuszczonych gospodarstw rolnych.
W ocenie Wojewody wobec utraty mocy prawnej ww. ustawy, będącej podstawą wydania decyzji objętej wnioskiem, a co się z tym wiąże, brakiem kontynuacji przez administrację rządową zadań w przedmiocie przejmowania na rzecz Skarbu Państwa gospodarstw opuszczonych, zasadnym jest, aby organu właściwego w niniejszej sprawie poszukać w odniesieniu do decyzji organu I instancji, bowiem właściwości organu uprawnionego do działania w sprawie uprawomocnienia decyzji, przesądza tok instancji istniejący w dacie orzekania.
Zdaniem Wojewody w związku z tym, że wniosek A. W. dotyczy uprawomocnienia decyzji, wydanej w I instancji w zakresie działań należących do administracji rządowej, w tej sytuacji organem właściwym do podjęcia czynności w zakresie potwierdzenia wykonalności ww. decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S., obejmującej nieruchomość położoną na terenie obrębu M., obecnie Gminy R. (właściwość miejscowa), jest Starosta Kielecki, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.
Dodatkowo Wojewoda Świętokrzyski podniósł, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 525 ze zm.), wojewoda stał się organem administracji rządowej, do właściwości którego należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. Według art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy, wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym Wojewoda Świętokrzyski nie jest organem właściwym do uprawomocnienia przedmiotowej decyzji.
Starosta Kielecki, działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., pismem z 16 września 2016 r. przekazał powyższy wniosek A. W. do rozpatrzenia Agencji Nieruchomości Rolnych.
W uzasadnieniu Starosta podał, że art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, będący podstawą wydania przedmiotowej decyzji, utracił moc z dniem 1 lipca 1982 r w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W przepisach ustawy z 1982 r. ustawodawca nie przewidział już jednak instytucji przejęcia gospodarstw rolnych opuszczonych przez właścicieli i ograniczył się jedynie do określenia sankcji prawnych dla właściciela wyłączającego grunty z produkcji bez zezwolenia bądź użytkującego je niezgodnie z przeznaczeniem (art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy). Z art. 39 ust. 4 tej ustawy wynika, że możliwe było wydawanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub też o nakazaniu zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. W przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania (art. 39 ust. 6 ustawy) na podstawie decyzji wydanej przez naczelnika gminy (art. 45 ust. 1 ustawy). Ta instytucja była najbardziej zbliżona do spraw uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r.
Dalej Starosta Kielecki wyjaśnił, że w związku z reformą administracji przeprowadzoną w 1990 r. w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze. zm.) sprawy określone w art. 39 ust. 4 ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane organom gminy jako zadania zlecone. Nie wymieniono jednakże w tym przepisie spraw określonych w art. 39 ust. 6 i art. 45 ust. 1 ustawy z 1982 r. Nie znalazły się one także wśród spraw przekazanych w art. 5 ustawy kompetencyjnej rejonowym organom administracji ogólnej. Nie mogły zatem, wobec braku przypisania im kompetencji w ustawie z dnia 17 maja 1990 r., należeć do właściwości organów gminy, ani też do właściwości kierowników urzędów rejonowych.
Ponadto Starosta wskazał, że ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników - Dz. U. Nr 58, poz. 280) przejmowanie nieruchomości na rzecz Państwa zostało przekazane do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a następnie do Agencji Nieruchomości Rolnych. Ustawodawca dokonując reformy administracyjnej w 1998 r. w odniesieniu do przedmiotowych spraw - jako nieobjętych już materią prawa administracyjnego - nie uwzględnił ich w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668).
Zdaniem Starosty w związku z tym, że od 27 maja 1990 r. sprawy dotyczące decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. do właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, następnie do Agencji Nieruchomości Rolnych, to obecnie właściwym do załatwienia sprawy w I instancji jest Agencja Nieruchomości Rolnych.
Pismem z 12 października 2016 r. Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych, powołując się na art. 65 § 1 K.p.a., przekazał wniosek A. W. według właściwości do Starosty Kieleckiego.
Uzasadniając swoje stanowisko Prezes Agencji podniósł, że na podstawie art. 11 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998 r., Nr 106, poz. 668), w dekrecie z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78, z 1961 r. Nr 32, poz. 161, z 1971 r. Nr 27 poz. 250 i z 1990 r. Nr 34, poz. 198) wprowadzono zmiany polegające na zastąpieniu wyrazów "prezydium powiatowej rady narodowej" wyrazem "starosta". Ponieważ wniosek A. W. dotyczy uprawomocnienia decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S., organem właściwym do podjęcia czynności w zakresie potwierdzenia wykonalności ww. decyzji, obejmującej nieruchomość położoną na terenie obrębu M., obecnie Gminy R., jest Starosta Kielecki, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.
Starosta Kielecki w piśmie z 16 listopada 2016 r., skierowanym do Agencji Nieruchomości Rolnych wskazał, że związanie zawiadomieniem o przekazaniu sprawy według właściwości (art. 65 §1 K.p.a.) oznacza obowiązek organu, któremu sprawa została przekazana do merytorycznego rozpatrzenia wniosku, lub do wdania się w negatywny spór kompetencyjny. Przekazanie wniosku na podstawie art. 65 §1 K.p.a. zwalnia przekazujący organ od załatwienia sprawy i dlatego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powinien wystąpić organ, któremu sprawa została przekazana, jeżeli nie uważa się za organ właściwy.
Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezesem Agencji Nieruchomości Rolnych a Starostą Kieleckim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. W. o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w sprawie prawomocności decyzji Powiatowej Rady Narodowej w S. z 16 lipca 1970 r.
W uzasadnieniu wniosku Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, że w jego ocenie, a także w ocenie Wojewody Świętokrzyskiego, właściwy do rozpatrzenia tej kategorii spraw jest Starosta Kielecki.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Kielecki powtórzył swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w piśmie z 16 września 2016 r., przekazującym wniosek A. W. do rozpatrzenia Agencji Nieruchomości Rolnych. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Starosta Kielecki podniósł, że skoro od 27 maja 1990 r. sprawy dotyczące decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. - do właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, następnie Agencji Nieruchomości Rolnych, to obecnie organem właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji jest Agencja Nieruchomości Rolnych. Tym samym Agencja jest właściwa do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku A. W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Negatywny spór kompetencyjny zaistniały w niniejszej sprawie dotyczy właściwości jednego z organów administracji publicznej do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie prawomocności opisanej wyżej decyzją Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnych, wydanej na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 15 lipca 1961 r.). Według tego artykułu, o przejęciu gospodarstwa rolnego opuszczonego przez właściciela orzekało prezydium powiatowej rady narodowej.
W niniejszej sprawie źródłem wątpliwości co do właściwości organu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku jest zmiana właściwości rzeczowej organów załatwiających tego typu sprawy.
Przepis art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. utracił moc z dniem 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). W przepisach ustawy z 1982 r. ustawodawca nie przewidział już jednak instytucji przejęcia gospodarstw rolnych opuszczonych przez właścicieli i ograniczył się jedynie do określenia sankcji karnych dla właściciela wyłączającego grunty z produkcji bez zezwolenia bądź użytkującego je niezgodnie z przeznaczeniem (art. 39 ust. 1 i 2). Z art. 39 ust. 4 ustawy z 1982 r. wynika, że w rachubę wchodziło też wydawanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub też o nakazaniu zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. W przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania (art. 39 ust. 6 ustawy z 1982 r.) na podstawie decyzji wydanej przez naczelnika gminy (art. 45 ust. 1 ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Ten rodzaj spraw był najbardziej zbliżony do spraw uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r.
W związku z reformą administracji przeprowadzoną w 1990 r., w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.) sprawy określone w art. 39 ust. 4 ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane organom gminy jako zadania zlecone. W przepisie tym nie wymieniono jednak spraw określonych w art. 39 ust. 6 i art. 45 ust. 1 ustawy z 1982 r. Nie znalazły się one także wśród spraw przekazanych w art. 5 ustawy kompetencyjnej rejonowym organom rządowej administracji ogólnej. Nie mogły zatem, a to wobec braku przypisania im tych kompetencji w ustawie z dnia 17 maja 1990 r., należeć do właściwości organów gminy, ani też do właściwości kierowników urzędów rejonowych.
Na podkreślenie zasługuje, że ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników – Dz. U. Nr 58, poz. 280) przejmowanie nieruchomości na rzecz Państwa zostało przekazane do decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a następnie - Agencji Nieruchomości Rolnych.
Ustawodawca dokonując reformy administracyjnej w 1998 r. w odniesieniu do przedmiotowych spraw - jako nieobjętych już materią prawa administracyjnego - nie uwzględnił ich w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668). Skoro więc od dnia 27 maja 1990 r. sprawy dotyczące decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. – do właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencji Nieruchomości Rolnych), to tym samym obecnie organem właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji jest Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych (zob. postanowienia NSA: 30 marca 2006 r., I OW 269/05; 4 lipca 2006 r., I OW 8/08; 8 maja 2007 r., I OW 127/06, 15 maja 2007 r., I OW 111/06, 28 listopada 2007 r., I OW 94/07), a tym samym jest ona właściwa do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.