Uzasadnienie
Pismem z dnia 4 listopada 2019 r. Starosta Z. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Wojewodą L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.K. o wypłatę odszkodowania
Starosta Z. wskazał, że w dniu 29 sierpnia 2019 r. do Starostwa Powiatowego w Z. wpłynęło pismo M.K. o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania przyznanego decyzją Naczelnika Gminy Ś. z dnia [..] maja 1982 r. Starosta Z. wezwał wnioskodawczynię o uszczegółowienie przedmiotowego wezwania i wyjaśnienie podstaw prawnych dochodzonego odszkodowania. W dniu 19 września 2019 r. do Starosty wpłynęła odpowiedź M. K., że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte we wcześniejszym wezwaniu i wzywa do zapłaty zwaloryzowanego odszkodowania w terminie 7 dni od doręczenia wezwania.
Starosta podał, że pismem z 30 września 2019 r. przekazał pismo M.K.do rozpoznania zgodnie z właściwością Wojewodzie L. W uzasadnieniu pisma przekazującego wskazał, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż Naczelnik Gminy w Ś. decyzją z [..] maja 1982 r. wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 160 k.p.a. przyznał odszkodowanie za bezprawnie przejętą nieruchomość położoną w Ś. oznaczoną jako działka [..]. Następnie Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją [..] czerwca 1983 r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy Ś. z [.]maja 1982 r. przyznającej odszkodowanie za przejętą na własność Państwa zabudowaną nieruchomość, ponieważ przepis art. 160 k.p.a. nie stanowił samoistnej podstawy do przyznania odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że roszczenie o odszkodowanie przysługuje stronie tylko wówczas, jeśli stwierdzona zostanie nieważność decyzji o przejęciu nieruchomości lub że przejęcia dokonano z naruszeniem prawa.
Przywrócenie własności zabudowanej nieruchomości może nastąpić po uprzednim unieważnieniu aktu notarialnego na drodze postępowania sądowego. Decyzją z [.]. maja 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji z [..] czerwca 1983 r., która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, wskazując, że zgodnie z obowiązującym w dniu wydania przedmiotowej decyzji art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Ś. był organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez naczelny organ administracji państwowej – ten organ. W myśl art. 17 § 2 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego był terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego.
W ocenie Starosty, rozpatrzenie wniosku M. K. należy do właściwości Wojewody L. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stają się, z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym, zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin, z zastrzeżeniem ust. 3 pkt 2. Natomiast zgodnie z art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych.
Starosta stwierdził, że nie posiada kompetencji do działania w sprawie objętej wnioskiem, bowiem w tego rodzaju sprawach Skarb Państwa reprezentowany jest przez wojewodę, co potwierdza art. 65 ustawy z 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, zgodnie z którym w postępowaniach administracyjnych i sądowych, w których stroną jest Skarb Państwa, wynikających z działalności państwowych jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, które przed dniem 1 stycznia 1999 r. uzyskały osobowość prawną lub zostały zlikwidowane (...) Skarb Państwa reprezentuje wojewoda właściwy ze względu na siedzibę jednostki (...). Naczelnik Gminy Ś.był terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego zgodnie z § 1 rozporządzenia z 18 sierpnia 1978 r. o statusie naczelnika.
Starosta Z. ponadto wskazał, że zgodnie z art. 129 ust. 1 u.g.n. starosta ustala odszkodowanie w przypadku wywłaszczenia nieruchomości, a nie wypłaca je. W przypadku wywłaszczenia nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, starosta jest jedynie organem orzekającym o ustaleniu wysokości odszkodowania, wypłaca je natomiast organ, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z wywłaszczeniem nieruchomości, a przekazaniem własności nieruchomości aktem notarialnym. W związku z powyższym, sytuacja ta nie wpisuje się w katalog zadań starosty określony ustawą o gospodarce nieruchomościami.
Starosta stwierdził, że aktualnie w obrocie pozostaje decyzja Naczelnika Gminy Ś.z [..] maja 1982 r., której wykonania domaga się M.K. Organem właściwym do rozpatrzenia żądania dotyczącego wykonania decyzji jest następca prawny organu wydającego decyzję, czyli Wojewoda L. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu, Wojewoda L. stwierdził, że decyzja z [..] maja 1982 r. o ustaleniu odszkodowania za bezprawnie przejętą nieruchomość położoną w Ś. nie została zmieniona, ani uchylona i nie została stwierdzona jej nieważność, a zatem pozostaje w obrocie prawnym. Przepis art. 160 k.p.a. stanowi samodzielną podstawę roszczeń odszkodowawczych za szkodę poniesioną wskutek wydania decyzji nieważnej albo wydania decyzji z naruszeniem prawa. Art. 160 k.p.a. został wprawdzie uchylony z dniem 1 września 2004 r., zatem obecnie do roszczeń odszkodowawczych za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 417 § 1 k.c., ale przepis art. 160 k.p.a. ma nadal zastosowanie do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją wydaną przed 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu.
Wojewoda podał, że pismami z 28 sierpnia 2019 r. i 19 września 2019 r. M.K. wezwała Starostę Z. o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania. Jako podstawę do wypłaty odszkodowania wskazała art. 132 ust. 1a i ust. 3 u.g.n. Organem dokonującym waloryzacji w tym trybie jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Ponieważ ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość następuje w formie decyzji administracyjnej, to waloryzacja, która jest uaktualnieniem przyjętej wysokości odszkodowania, wymaga zachowania tej samej formy. Nie jest to wyłącznie czynność obrachunkowa.
W świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta jest organem wydającym decyzje o wywłaszczeniu i zwrocie nieruchomości oraz ustalającym odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Wojewoda, w obecnym stanie prawnym, dokonuje wywłaszczenia nieruchomości oraz ustala odszkodowania jedynie na podstawie ustaw specjalnych, tzw. specustaw, np. drogowej, gazowej, czy przeciwpowodziowej.
Zdaniem Wojewody, Starosta nietrafnie powołuje się na art. 65 ust. 1 ustawy z 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej w postępowaniach administracyjnych i sądowych, ponieważ przepis ten dotyczy działalności państwowych jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej. Wobec czego nie ma zastosowania w sprawie.
Ponadto Wojewoda podał, że z treści postanowienia z [..]lipca 2019 r., sygn. akt [..] Sądu Okręgowego w Z. Wydział I Cywilny wynika, że Sąd ten podzielił stanowisko, iż właściwym do zwaloryzowania odszkodowania w związku z decyzją Naczelnika Gminy Ś.z [..] maja 1982 r. jest Starosta Z. Zdaniem Sądu, wykładnia art. 132 u.g.n. prowadzi do wniosku, że roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne, jednak z woli ustawodawcy o tym roszczeniu orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym i to zarówno przed rządami ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, jak i pod rządami obowiązującej ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Wobec tego, realizacji tego roszczenia, w tym waloryzacji odszkodowania, należy dokonywać na podstawie przepisów prawa administracyjnego, przez wydanie stosownej decyzji. Właściwym do wydania decyzji o wypłacie zwaloryzowanego odszkodowania jest w tej sprawie Starosta Z. Wojewoda L..nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku M.K. o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania, które zostało przyznane jej spadkodawczyni S. J. decyzją z [..] maja 1982 r., ponieważ ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wymienia wojewody jako organu właściwego w sprawach wskazanych w art. 132 tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sporem kompetencyjnym lub o właściwość jest sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która wymaga podjęcia środków prawnych. Spór kompetencyjny lub o właściwość ma zatem miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, czyli gdy występuje tożsamość sprawy, którą zajmują się co najmniej dwa organy, lub odmawiają jej rozstrzygnięcia przez zakwestionowanie swojej właściwości. Spór kompetencyjny lub o właściwość może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy. Przedmiotem sporu kompetencyjnego lub o właściwość jest wyłączenie ustalenie organu administracji publicznej, który na podstawie regulacji normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego jest właściwy do jej rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zakresem rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego lub o właściwość nie jest ustalenie stanu faktycznego, który jest elementem sprawy, co do której ustala się właściwość.
Stosownie do art. 132 ust. 3 ustawy w dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. W oparciu o treść art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki.
Wskazać należy, iż decyzją z dnia [..] maja 1982 r. Naczelnika Gminy w Ś. doszło do ustalenia odszkodowania za bezprawne przejęcie nieruchomości położonej w Ś., oznaczonej jako działka nr [..] stanowiącej byłą własność S. J. Podstawą ustalenia odszkodowania był art. 160 k.p.a., który stanowił samodzielną podstawę roszczeń odszkodowawczych za szkodę poniesioną na skutek wydania decyzji nieważnej albo wydania decyzji z naruszeniem prawa.
Nadto podkreślenia wymaga fakt, iż nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa. W orzecznictwie podkreśla się, iż obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi wykonanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości. Z tych względów zobowiązanie z tytułu zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości orzeczone decyzją wydaną przed wejściem w życie ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. nr 32, poz. 191) jest zobowiązaniem, o którym mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Przejął je zatem na mocy tego przepisu Skarb Państwa (tak NSA w wyroku z dnia 10 lutego 2010 r. I OSK 1310/09 oraz WSA w Krakowie w wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. II SA/Kr 980/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 36 ust. 3 ww. ustawy po nowelizacji dokonanej art. 1 ustawy z 18 stycznia 1996 r. (Dz. U z 1996 r., nr 23, poz. 102) wymienione w tym przepisie zobowiązania i wierzytelności przejmuje Skarb Państwa, przy czym chodzi o zobowiązania i wierzytelności powstałe przed dniem 27 maja 1990 r. Zatem Skarb Państwa przejmuje również określone w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych.
Przepis ten w sposób jednoznaczny wyklucza sukcesję gmin odnośnie zobowiązań w nim określonych (por. uchwala składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III CZP 99/06 – OSNC 2007, z. 6, poz. 79, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1310/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Efektem przyjęcia ww. stanowiska jest zatem konieczność uznania, iż w przedmiotowej sprawie podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, a także właściwym do waloryzacji odszkodowania będzie Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Z. Z powyższych względów należało wskazać Starostę Z. jako organ właściwy w sprawie z wniosku M. K., o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).