Postanowienie NSA z 1 czerwca 2010 r., I OW 27/10

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 1 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Ruda Śląska o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Prezydentem Miasta Ruda Śląska a Prezydentem Miasta Kalisz w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T. K.

Sprawa

w sprawie udzielenia pomocy w formie refundacji kosztów pobytu w Schronisku [...] w Kaliszu postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Kalisz jako organ właściwy do rozpoznania sprawy

Skład

Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch Wiesław Morys (spr.)
Maciej Kozłowski protokolant

Uzasadnienie

Prezydent Miasta Ruda Śląska na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej P.p.s.a. - wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Ruda Śląska a Prezydentem Miasta Kalisz w sprawie udzielenia T. K. pomocy w formie refundacji kosztów pobytu w Schronisku [...] w Kaliszu. W motywach wniosku podał, iż Prezydent Miasta Kalisz uznał się za niewłaściwego do rozpatrzenia podania tegoż z 8 stycznia 2010 r. i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. przekazał je Prezydentowi Rudy Śląskiej. Powołał się na regulację zawartą w art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) – dalej u.p.s.- zgodnie z którą właściwość miejscową gminy zobowiązanej do świadczenia w przypadku osoby bezdomnej ustala się według miejsca ostatniego zameldowania tej osoby. Ponieważ T. K. ostatnie zameldowanie na pobyt stały miał w Rudzie Śląskiej, to gmina ta jest właściwą w sprawie udzielenia świadczenia. Prezydent Miasta Ruda Śląska uznał to stanowisko za wadliwe. Powołując się na dokumenty oraz przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy stwierdził, iż T. K. koncentruje swoje sprawy rodzinne i zawodowe w Kaliszu, z tym miastem wiąże swoją przyszłość, w nim również widzi nadzieję na wyjście z bezdomności. Dodatkowo podał, iż bezspornym jest, że po opuszczeniu domu dziecka przydzielono mu mieszkanie z zasobu gminy Ruda Śląska, ale mieszkania tego nie przyjął i opuścił Rudę Śląską. W tak przedstawionym stanie faktycznym za zasadne organ ten uznał ustalenie właściwości gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, czyli według miejsca ostatniego zamieszkania. Z uwagi na brak definicji miejsca zamieszkania w ustawie o pomocy społecznej wnioskodawca odwołał się do regulacji zawartej w art. 25 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Powołując się na stan faktyczny i prawny wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.

Odpowiadając na wniosek Prezydent Miasta Kalisz postulował wskazanie Prezydenta Miasta Ruda Śląska, jako organu właściwego w tej sprawie. Podtrzymał dotychczasowe twierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, gdyż poza deklaracjami T. K. o woli związania się z Kaliszem nic nie wskazuje na faktyczny zamiar pozostania w tym mieście. T. K. przebywał już w Kaliszu w roku 2005 przez okres półtora miesiąca, po czym opuścił jednak to miasto. Z wniosku o refundację kosztów pobytu w Schronisku [...] w Kaliszu wynika również, iż T. K. zamierza wyjechać do pracy za granicę, w najbliższym czasie Kalisz nie będzie zatem jego miejscem zamieszkania. Podkreślił również, iż ze względu na krótki okres pobytu w Kaliszu nie ma on możliwości ubiegania się o własne mieszkanie z zasobów tego miasta, zatem możliwość jego wyjścia z bezdomności jest iluzoryczna. Jego dziecko mieszka wraz ze swoją matką w województwie podkarpackim, a ojciec w województwie śląskim.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 4 P.p.s.a. - sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne miedzy organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art.15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwym w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiony został spór o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Ruda Śląska a Prezydentem Miasta Kalisz i to spór negatywny, bowiem żaden z nich nie uważa się za właściwy do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Nie jest to spór kompetencyjny, gdyż jego podmiotami nie są organy samorządowe z jednej strony oraz organy administracji rządowej z drugiej. W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na przepis art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., wedle którego sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4, w razie braku dla obu organów wspólnego organu, który co do zasady byłby kompetentny do rozstrzygania tego rodzaju sporów.

Warunkiem rozpoznania sporu o właściwość jest m.in. ostateczne postanowienie oparte o przepis art. 65 § 1 k.p.a. i brak zakończenia sprawy. Prezydent Miasta Kalisz wydając w dniu [...] stycznia 2010 r. takie postanowienie powołał się na przepis art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Z tym stanowiskiem nie zgodził się Prezydent Miasta Ruda Śląska. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający wniosek w tej sprawie zważył, że zagadnienie właściwości organów w sprawach pomocowych, reguluje przepis art. 101 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy, przy czym czyni to generalnie, bo w wypadkach szczególnych do głosu dochodzą przepisy art. 101 ust. 2 (dotyczący osób bezdomnych), art. 101 ust. 3 (dotyczący przypadków szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, spraw niecierpiących zwłoki oraz wymienionych w jego treści spraw cudzoziemców) i art. 101 ust. 6 (dotyczący mieszkańca domu).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej po myśli z art. 25 Kodeksu cywilnego, który w braku regulacji w cytowanej ustawie ma zastosowanie w tym zakresie, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle w/w przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika więc, że dla przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki zwykle nie nastręcza większych trudności, bowiem chodzi o faktyczny pobyt (acz w lokalu mieszkalnym), o tyle przy ustalaniu "zamiaru stałego pobytu" mogą decydować różnorakie okoliczności. Wszak zatrzymując się przy faktycznym pobycie T. K., trzeba po pierwsze zważyć, że nie jest kwestionowane w sprawie, że faktycznie przebywa on w Kaliszu. Po wtóre, że co do zasady chodzi o pobyt w lokalu zaspokajającym potrzeby mieszkaniowe, przeto generalnie nie podpada pod omawiane kryterium pobyt w lokalu niespełniającym warunków lokalu mieszkalnego, jakim jest schronisko, czy noclegownia. Judykatura w tej materii jest utrwalona (p. przykładowo postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OW 42/08, z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OW 3/10, publikowane w CBIOS). Przeto mimo, że w niniejszej sprawie T. K. wyraźnie wyartykułował swą wolę pobytu w Kaliszu w istniejących okolicznościach faktycznych, zatem bez względu na charakter zajmowanego lokalu, nie można było przyjąć spełnienia tej przesłanki. Co się zaś tyczy drugiego kryterium, to w orzecznictwie przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Wedle twierdzeń T. K. ma on tam większe szanse na podjęcie pracy, jest zarejestrowany jako bezrobotny. Nie ma planów na przyszłość co do pobytu w Rudzie Śląskiej, w której nie chce się osiedlić. Zatem mimo wyrażenia zamiaru wyjazdu do pracy za granicą aktualnie jego wolą jest pobyt w Kaliszu. Jednakowoż zamiar stałego pobytu nie może być łączony z miejscem pobytu nie spełniającym kryteriów lokalu mieszkalnego, bowiem chodzi o zamieszkiwanie, czyli zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w sposób stały i trwały. Dlatego w ocenie Sądu niepodobna wyznaczyć organu właściwego w sprawie na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s.

Przepis art. 102 ust. 2 statuuje właściwość organów w przypadku osoby bezdomnej. Właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, wedle którego bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W definicji tej ustawodawca odsyła do przepisów odrębnych. W gruncie rzeczy podstawową okolicznością przesądzającą o bezdomności jest fakt niezamieszkiwania w lokalu z powodu jego braku lub istotnej przeszkody w jego użytkowaniu. W orzecznictwie utrwalił się jednak pogląd, że potencjalna możliwość zamieszkiwania w miejscu zameldowania na pobyt stały wyklucza możliwość uznania osoby za bezdomną (p. przykładowo postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt I OW 15/08, LEX nr 494345). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał T. K. za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., stąd też brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 102 ust. 2 tej ustawy. Z akt sprawy wynika, że co prawda nie zamieszkuje on w lokalu mieszkalnym, ale także, że jest zameldowany na pobyt stały, przy czym nie zostało wykazane, aby w miejscu zameldowania nie miał możliwości zamieszkania. Faktów pozwalających na odmienne wnioski organy nie wykazały.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie należy zatem zastosować regulację art. 101 ust. 3 cytowanej ustawy określającą właściwość organu w sprawach szczególnie uzasadnionych sytuacją osoby uprawnionej. Właściwą jest w takich sprawach gmina pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Niepodobna bowiem z uwagi na brak przesłanek z art. 101 ust. 1 i art. 101 ust. 2 u.p.s. pozbawić uprawnionego prawa do świadczeń. Takie stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej postanowieniu z dnia 3 czerwca 2008 r.

Co mając na uwadze, na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji niniejszego postanowienia.