Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 13 listopada 2019 r. Starosta D. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem D. a Powiatem G. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka O.R. umieszczonego w placówce opiekuńczo-wychowawczej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu [...] sierpnia 2009 r., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] września 2008 r., sygn. akt [...], małoletni O.R. urodzony [...] lipca 2004 r. umieszczony został w placówce Opiekuńczo-Wychowawczej nr [...] w [...]. Miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej znajdowało się na terenie Powiatu G. ([...]), co potwierdza zaświadczenie z dnia [...] grudnia 2018 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w G. III Wydział Rodzinny i Nieletnich orzekł o pozbawieniu K.W. i Z.R. - biologicznych rodziców małoletniego O.R. - władzy rodzicielskiej. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] października 2011 r., sygn. akt [...], O.R. został przysposobiony przez A. i R. małżonków Z. mających miejsce zamieszkania na terenie Powiatu D. Małoletni przyjął także nazwisko rodziców przysposabiających - Z. Z uwagi na wniosek A. i R. małżonków Z., Sąd Rejonowy w D. Wydział III Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. orzekł o umieszczeniu małoletniego w placówce Opiekuńczo-Wychowawczej w [...].
Po umieszczeniu dziecka w placówce, rodzice adopcyjni zaprzestali kontaktów z dzieckiem odmawiając jednocześnie współpracy z Powiatową Placówką Opiekuńczo-Wychowawczą w [...]. Wyrokiem Sądu Rejonowego w D. Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] sierpnia 2017 r., sygn. akt [...], rozwiązany został stosunek przysposobienia. Orzeczono również o powrocie małoletniego do nazwiska R. Pismem z dnia [...] października 2018 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w D. poinformowało Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w G., iż małoletni przebywa w placówce w [...]. W odpowiedzi na powyższe pismo, Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w G. wskazało, że małoletni w 2008 r. trafił do placówki opiekuńczo-wychowawczej na terenie powiatu g., jednakże w dniu [...] listopada 2011 r. został skreślony z listy wychowanków z uwagi na jego przysposobienie.
W ocenie organu w niniejszej sprawie należało zastosować art. 191 ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w związku z czym powiat gryfiński nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w D. zwróciło się do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o interpretację ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. na tle opisanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. W odpowiedzi nadesłanej przez Ministerstwo wskazano, iż zgodnie z art. 126 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy z chwilą rozwiązania stosunku przysposobienia ustają jego skutki. Oznacza to, że przestaje istnieć stan prawny powstały w wyniku przysposobienia, powraca natomiast stan prawny sprzed orzeczenia o przysposobieniu. Ponadto, w wyniku rozwiązania przysposobienia ustają ex lege niemalże wszystkie jego skutki, a powraca stan istniejący przed przysposobieniem. Z chwilą rozwiązania przysposobienia ustaje także władza rodzicielska przysposabiających, a tym samym odżywa władza rodziców biologicznych.
Pismami z dnia [...] października 2018 r., [...] listopada 2018 r. oraz z dnia [...] stycznia 2019 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w D. ponownie wystąpiło do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o wydanie interpretacji ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej na tle opisanych okoliczności faktycznych.
W odpowiedzi, Ministerstwo powielając argumenty przedstawione w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] sierpnia 2016 r., wskazało, że w sytuacji rozwiązania przysposobienia ustaje władza rodzicielska, zaś odżywa władza rodzicielska biologicznych rodziców. Ponadto, sam przepis art. 191 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. wskazuje właściwy powiat do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka w pieczy zastępczej (placówce opiekuńczo-wychowawczej).
Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., powołując się na interpretacje Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w D. zwróciło się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G., wskazując, że powiatem właściwym do ponoszenia kosztów pobytu małoletniego O.R. umieszczonego w Powiatowej Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej w [...] jest Powiat G. W związku z powyższym Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w D. zaproponowało zawarcie porozumienia w zakresie ponoszenia przez Powiat G. wydatków na utrzymanie dziecka w tej placówce.
Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w G. w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. odmówiło podpisania tego porozumienia. Podniosło, że w niniejszej sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 191 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, bowiem pomimo, że małoletni został umieszczony na początku w pieczy zastępczej i ówczesnym miejscem jego zamieszkania był Powiat G., następnie w pieczy stworzonej przez przysposobienie (Powiat D.), to w konsekwencji został ponownie umieszczony w pieczy zastępczej na terenie Powiatu D. Odpowiadając na powyższe pismo, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2018 r., sygn. akt I OW 194/18, Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w D. pismem z dnia [...] maja 2019 r. podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w poprzednich pismach. Organ wskazał na bezwzględne zastosowanie art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny, a tym samym właściwość Powiatu G. Nie zgadzając się z argumentacją przedstawioną przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w D., Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w G. w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. wskazało, że przysposobienie małoletniego przez rodziców adopcyjnych nie stanowi formy sprawowania pieczy zastępczej.
Ponadto, małoletni O.R. powrócił do rodziny biologicznej, a więc po jego ponownym przyjęciu do pieczy zastępczej powinien mieć zastosowanie art. 191 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu, Starosta G. wniósł o wskazanie Powiatu D. jako właściwego w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu podniósł, że nie kwestionuje stanu faktycznego ustalonego przez Starostę D., jednak wykładnia przepisów poczyniona przez ten organ jest błędna. Jego zdaniem, nie można przyjąć argumentacji Starosty D. w zakresie stwierdzenia, iż nie nastąpił powrót małoletniego do rodziny, skutki przysposobienia po jego rozwiązaniu ustały, a tym samym małoletni miałby przebywać przez cały czas w pieczy zastępczej.
Zdaniem Starosty G., konsekwencją przysposobienia jest zerwanie wszelkich więzi prawnorodzinnych przysposobionego z rodziną naturalną i powstanie stosunku prawnego z rodziną przysposabiającą. Fakt ten znalazł odzwierciedlenie w akcie urodzenia sporządzonym dla małoletniego po jego przysposobieniu, w którym jako rodziców wskazano przysposabiających. Tym samym, małoletni stworzył z rodziną przysposabiających go rodzinę traktowaną przez polskie prawo w taki sam sposób jak rodzina stworzona przez dziecko i jego biologicznych rodziców. Natomiast przez przysposobienie, wszelkie więzy z biologicznymi rodzicami zostały zerwane.
W związku z powyższym, w ocenie Starosty, małoletni nie mógł powrócić do rodziny w rozumieniu przedstawionym we wniosku, a więc do rodziców biologicznych, albowiem nie byli oni już jego rodzicami. Niemniej nie oznacza to, że nie nastąpił powrót małoletniego do rodziny w kontekście art. 191 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, bowiem małoletni wrócił do rodziny stworzonej na skutek przysposobienia. Zatem rozwiązanie przysposobienia prowadzi do ustania jego skutków, jednakże nie czyni uznania powstałych w związku z nim okoliczności za niebyłe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Przedmiotowy spór jaki zaistniał pomiędzy Powiatem D. a Powiatem G. ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba podmioty uznają się za niewłaściwe do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka umieszczonego w placówce opiekuńczo-wychowawczej.
Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1111 ze zm.). W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W momencie, gdy nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały.
Natomiast w przypadku, jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Ponadto ust. 4 tego przepisu stanowi, że w przypadku powrotu dziecka do rodziny i ponownego umieszczenia go w pieczy zastępczej, wydatki ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed ponownym umieszczeniem go w pieczy zastępczej.
Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w art. 26 ustawy Kodeks cywilny. Zgodnie z przedstawiona tam definicją miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej.
Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że małoletni O.R. urodzony [...] lipca 2004 r. przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej zamieszkiwał wraz ze swoimi biologicznymi rodzicami na terenie Powiatu G. Tam też, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] września 2008 r. został po raz pierwszy umieszczony w placówce Opiekuńczo-Wychowawczej nr [...] w [...], w której przebywał od dnia [...] sierpnia 2009 r. do dnia [...] października 2011 r.
Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] października 2011 r. małoletni O.R. został przysposobiony przez A. i R.Z., mających miejsce zamieszkania na terenie Powiatu D., przyjmując ich nazwisko. Wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Sąd Rejonowy w D. rozwiązał przysposobienie umieszczając małoletniego w placówce opiekuńczo-wychowawczej w [...] na terenie Powiatu D., a także orzekł o jego powrocie do nazwiska R. W związku z tym należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 126 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2019 r., poz. 2086 ze zm.) z chwilą rozwiązania przysposobienia ustają jego skutki. Oznacza to, że z chwilą jego rozwiązania przestaje istnieć stan prawny powstały w wyniku przysposobienia, powraca natomiast stan prawny sprzed orzeczenia o przysposobieniu.
Tym samym, odżywa także władza rodzicielska rodziców biologicznych, co oznacza, że w przypadku, gdy rodzice naturalni przed orzeczeniem przysposobienia posiadali pełną władzę rodzicielską – odzyskują ją, jeżeli mieli ograniczoną – taka uzyskują, jeśli zaś byli pozbawieni władzy rodzicielskiej – dla dziecka musi zostać ustanowiona opieka prawna. Istotną kwestią jest to, że rozwiązanie przysposobienia jest orzeczeniem konstytutywnym wywołującym skutek ex nunc, a tym samym stan prawny powstały po jego zaistnieniu stwarza sytuację powrotu do stanu istniejącego przed jego powstaniem. Na skutek rozwiązania przysposobienia przysposobiony traci pozycję dziecka przysposabiającego, a ten ostatni status jego ojca lub matki, a więc każdy z nich traci stan cywilny, jaki nabył na skutek przysposobienia. Przysposobiony zachowuje natomiast swój naturalny stan cywilny, którego na skutek przysposobienia nie utracił. Jest więc nadal dzieckiem swoich rodziców naturalnych.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy uznać, że wbrew twierdzeniom Starosty G., w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 191 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. O.R. bowiem nigdy nie powrócił pod władzę rodzicielską swoich biologicznych rodziców, bowiem zostali jej pozbawieni wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] października 2010 r., zaś rozwiązanie przysposobienia zerwało wszelkie więzy małoletniego z rodzicami przysposabiającymi. Przez powrót do rodziny należy rozumieć powrót do rodziny biologicznej dziecka, jego naturalnego środowiska rodzinnego i jedynie w takim przypadku miałby zastosowanie przepis art. 191 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem O.R. nigdy nie powrócił do rodziny biologicznej. Skutkiem, jaki wywiera rozwiązanie przysposobienia, jest bowiem powrót do sytuacji jaka miała miejsce przed rozpoczęciem procedury przysposabiającej.
W związku z tym za nietrafne należy uznać twierdzenia Starosty G., że nastąpił powrót do rodziny w rozumieniu przepisu art. 194 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, z uwagi na fakt, że małoletni trafił do rodziny stworzonej na mocy postanowienia sądu orzekającego o jego przysposobieniu.
Biorąc zatem powyższe okoliczności pod uwagę należy uznać, że powiatem właściwym do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia małoletniego O.R. w pieczy zastępczej jest Powiat G. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.