Uzasadnienie
Burmistrz Krotoszyna – na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem Wrocławia w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji w sprawie skierowania J. G. do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku podano, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu uznał się niewłaściwym do załatwienia tej sprawy i pismem z dnia [...] września 2013 r. przekazał sprawę Miejsko - Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Krotoszynie, gdzie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, pismem z dnia [...] października 2013 r. odmówiono załatwienia sprawy.
Wnioskodawca podał, iż zgodnie z brzmieniem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182), właściwym organem jest ten, w granicach właściwości którego wnioskodawca ma miejsce zamieszkania. Przepis art. 27 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.- Kodeks cywilny (Dz. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) za miejsce zamieszkania osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej, jaką jest J. G., uznaje miejsce zamieszkania jej opiekuna prawnego. Opiekunem prawnym J. G. jest M. T., która posiada adres zameldowania na pobyt stały we Wrocławiu. MOPS we Wrocławiu pismem z dnia [...] października 2013r. odesłał komplet dokumentów, stwierdzając, iż M. T. posiada wprawdzie zameldowanie na pobyt stały we Wrocławiu, ale centrum swoich interesów życiowych prowadzi w Krotoszynie i nie przebywa obecnie we Wrocławiu, podając jako adres do korespondencji także adres w Krotoszynie.
W kwestionariuszu wywiadu środowiskowego sporządzonego przez pracownika socjalnego MOPS we Wrocławiu umieszczona jest informacja, iż Pani M. T. przebywa za granicą. Pracownik socjalny MGOPS w Krotoszynie pod adresem wskazanym w tym mieście nie zastał Pani M. T., uzyskał informację, że przebywa ona za granicą i nie zamierza mieszkać w Krotoszynie oraz nigdy w Krotoszynie nie mieszkała, a jedynie dla celów korespondencyjnych podała adres dalszych krewnych tutaj zamieszkałych. Składając wniosek o umieszczenie w domu pomocy społecznej M. T. zaznaczyła, że " jako opiekun prawny zamieszkuję we Wrocławiu, chciałabym mieć częsty kontakt z bratem", nadto że przebywa u syna za granicą, a podaje Krotoszyn jedynie, jako miejsce gdzie należy dostarczać korespondencję.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Prezydent Wrocławia wniósł o wezwanie do udziału w postępowaniu Burmistrza Miasta Jawor i rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość miejscową poprzez wskazanie Burmistrza Miasta Jawor jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku opiekuna prawnego M. T. o skierowanie do domu pomocy społecznej całkowicie ubezwłasnowolnionego J. G. W jej uzasadnieniu podniesiono, że opiekun prawny J. G. nie mieszkał, ani nie mieszka we Wrocławiu. Pracownik socjalny kilkakrotnie będący pod wskazanym przezeń adresem (ostatnio w dniu 16 października 2013r. oraz w dniu 9 grudnia 2013r.) ustalił, że strona tam nie przebywa.
Ponadto w aktach sprawy brak jest dokumentów poświadczających, że centrum życiowe M. T. znajduje się we Wrocławiu. W ocenie uczestnika postępowania M. T. mieszka za granicą (gdzie pracuje) i deklaruje jedynie wolę mieszkania we Wrocławiu, ale tu nie przebywa, dlatego nie można przyjąć, że Wrocław jest jej miejscem zamieszkania. Na koniec przywołano treść art. art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w innych sprawach - według miejsca zamieszkania [siedziby] w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Z załączonych do wniosku dokumentów, m.in. decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Jaworze, postanowienia Sądu Rejonowego dla Wrocławia Fabrycznej III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] października 2012 r., sygn. akt III RNs [...]/12, oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Jaworze Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] stycznia 2013 r. wynika, że ostatnim miejscem zamieszkania Pani M. T. w Polsce jest ul. K. w Jaworze. Uzasadnia to postawiony na wstępie wniosek.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Gdy organ, do którego wniesiono podanie uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji, wówczas jest obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do tego organu, który - w jego ocenie - jest właściwy w danej sprawie, przy jednoczesnym zawiadomieniu o tym wnoszącego podanie (art. 65 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny), i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy.
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Krotoszyna a Burmistrzem Wrocławia, ponieważ oba w/w organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku M. T. jako opiekuna prawnego J. G. o skierowanie go do domu pomocy społecznej. Powyższy wniosek ma swoje oparcie w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Przepis art. 59 ust. 1 tej ustawy stanowi, że decyzję o skierowaniu do domy pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takim domu wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Przepisem generalnym określającym właściwość miejscową w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. Zgodnie z jego treścią, właściwość miejscową gminy ustala się przede wszystkim według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.
Dalsze jednostki tego artykułu określają tę właściwość w przypadkach szczególnych, które w sprawie nie zachodzą. Przepis ten nie zawiera określenia pojęcia "miejsca zamieszkania", a zatem pojęcie to – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym - wykłada się w oparciu o definicję sformułowaną w art. 25 kodeksu cywilnego. Jako miejsce zamieszkania osoby fizycznej rozumie się zatem miejscowość, w której dana osoba przebywa, z zamiarem stałego pobytu. Kodeks cywilny zawiera także regulacje prawne, określające miejsce zamieszkania osób, znajdujących się w sytuacjach szczególnych, to jest dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską (art. 26 k.c.) i osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie (art. 27 k.c.). Zgodnie z brzmieniem tego ostatniego przepisu, miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna.
Wniosek rozpoznawany w niniejszej sprawie dotyczy całkowicie ubezwłasnowolnionego J. G., w którego imieniu wystąpiła siostra, M. T., będąca ustanowionym przez sąd opiekunem prawnym. W tej sytuacji powinien on być załatwiony przez organ gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania opiekuna prawnego osoby, której wniosek dotyczy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego miejsce zamieszkania M. T. znajduje się na terenie Miasta Wrocławia, a zatem organem właściwym do załatwienia przedmiotowego wniosku jest Prezydent Miasta Wrocławia. Wskazywana przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu okoliczność, że opiekun prawny strony nie przebywa we Wrocławiu jest nieprzekonująca dla oceny przesłanek zamieszkiwania w rozumieniu przywołanego przepisu kodeksu cywilnego. Odwołuje się on do dwóch kumulatywnych przesłanek – pobytu w danej miejscowości (czynnika zewnętrznego) oraz przebywania tam z zamiarem stałego pobytu (czynnika wewnętrznego) (p. też postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OW 139/13, z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 41/13, publ.
CBOSA). Fakt pobytu jest zwykle łatwy do wywiedzenia, choć w niniejszej sprawie może budzić wątpliwości. Jednakowoż pobyt nie musi oznaczać ciągłego przebywania w danej miejscowości. Ocenić należy całokształt faktów i powiązać tę przesłankę z zamiarem stałego pobytu danej osoby. Ten zaś nie jest już taką obiektywną kategorią, przeto należy dać prymat twierdzeniom zainteresowanej osoby, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności pozwalających na ustalenie tej przesłanki. Przy czym w judykaturze i doktrynie utrwalony jest pogląd, wedle którego czasowe przebywanie w danej miejscowości nie przekreśla zamiaru stałego pobytu w innej (p. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 15 lipca 1978 r., sygn. akt IV CR 242/78, niepublikowane, które co prawda dotyczyło studenta, wszak może mieć zastosowanie i w sprawie niniejszej).
Zatem ewentualny czasowy pobyt opiekuna prawnego wnioskodawcy poza miejscem stałego zamieszkania nie ma wpływu na istotę tej sprawy. Trzeba też mieć na uwadze, że zameldowanie, jako czynnik rejestracyjny, nie ma tu decydującego znaczenia, wszak fakt ten – w połączeniu z oświadczeniem M. T., że "jako opiekun prawny J. G. zamieszkuje we Wrocławiu i chciałaby mieć częsty kontakt z bratem", wskazuje na jej miejsce zamieszkania w rozumieniu przywołanych przepisów k.c. we Wrocławiu. Nadto adres w Krotoszynie podała tylko do celów korespondencyjnych, stąd nie może on być wzięty pod uwagę, a inne dowody nie są przekonujące. W szczególności podnoszona okoliczność zamieszkiwania w Jaworze, bo jej nie wykazano. Stąd też wezwanie do udziału w sprawie Burmistrza Jawora było zbędne, a przede wszystkim niedopuszczalne, bo nie brał on udziału dotąd w sporze, a więc wówczas spór na etapie postępowania sądowoadministracyjnego dotyczyłby innego jeszcze podmiotu niż na etapie powstania samego sporu. Zresztą w takiej sytuacji Prezydent Wrocławia winien skierować podanie strony do niego, a nie do Burmistrza Krotoszyna.
Końcowo wypada wyjaśnić, że w tej sytuacji nie miały w sprawie zastosowania przepisy k.p.a., gdyż w pierwszej kolejności należy uwzględniać przepisy ustawy o pomocy społecznej, mające charakter przepisów szczególnych. Nota bene zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 tego aktu jest wątpliwe, a stanowi faktycznemu podawanemu przez uczestnika postępowania bardziej odpowiadałaby regulacja art. 21 § 2 k.p.a. Wszak i na tej podstawie właściwy byłby Prezydent Miasta Wrocławia, bo do niego skierowano podanie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.