Uzasadnienie
Prezydent R., wnioskiem z dnia [...] września 2017 r., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, zaistniałego pomiędzy tym organem a Burmistrzem Miasta Ł. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. Ł. o przyznanie zasiłku celowego na bieżące utrzymanie.
W uzasadnieniu podał, że strona zwróciła się do Prezydenta R. o zasiłek celowy ze środków pomocy społecznej. Wskazywał, że jest ona osoba bezdomną, gdyż od dnia [...] lipca 2017 r. przebywa w schronisku prowadzonym przez Ośrodek Interwencji Kryzysowej i Psychoterapii w R. Wcześniej od 18 lat zamieszkiwała w R. przy ul. [...] na podstawie umowy użyczenia, ale mieszkanie to opuściła. Ośrodek Pomocy Społecznej w R. uznał się w tych okolicznościach niewłaściwym w sprawie i przesłał wniosek Burmistrzowi Miasta Ł., gdzie ostatnio strona na stałe była zameldowana. Ten ostatni organ pismem z dnia 12 września 2017 r. zwrócił wniosek do OPS w R, co – zdaniem Prezydenta – uzasadnia konieczność rozstrzygnięcia sporu o właściwość.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta Ł. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta R. jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu podniósł, że Gmina Ł. stanowi odrębną od Miasta Ł. jednostkę samorządu terytorialnego. Strona od 1999 r. zamieszkuje w R. i tam koncentrują się jej wszystkie funkcje życiowe, m.in. uczy się w Policealnej Szkole Centrum Edukacji "[...]" w R., a Prezydent R. wypłacał jej świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Z rozmowy telefonicznej z zainteresowaną wynikało, że nie chce ona wracać do Ł. i będzie ubiegać się przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobów miasta R. Zakwestionował pogląd, że strona jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.p.s.", podkreślił, że o miejscu zamieszkania osoby fizycznej decyduje też jej zamiar stałego pobytu, natomiast zameldowanie jest tylko czynnością techniczną i nie przesądza o miejscu zamieszkania.
W przypadku wnioskodawczyni zastosowanie będzie miał wobec tego art. 101 ust. 1 u.p.s., a organem właściwym do rozpatrzenia złożonego przez nią wniosku będzie Prezydent R. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej: P.p.s.a., z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a. – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 w/w ustawy procesowej należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Co do przesłanki zaistnienia sporu, wymaganej jako przesłanki złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, zauważyć należało, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo Zastępcy Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia 21 sierpnia 2017 r., przekazujące wniosek strony z dnia [...] sierpnia 2017 r., do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., którym przekazano wniosek strony do tego ostatniego organu. Ten zaś, wszczynając spór o właściwość, również podnosi swoją niewłaściwość miejscową. Doszło zatem w sprawie do negatywnego sporu o właściwość, który nie może być rozpoznany w trybie przepisu art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. ze względu na brak wspólnego dla tego organu i dla Prezydenta miasta R. organu wyższego stopnia (właściwe są odpowiednio Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dla powiatu ł. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dla miasta na prawach powiatu R.).
Odnosząc się do istoty sprawy podnieść należało, że dla rozstrzygnięcia powstałego sporu podstawowe znaczenie ma regulacja art. 101 u.p.s., określająca właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust.1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Dla mieszkańca domu właściwa jest gmina, która skierowała go do domu pomocy społecznej (ust. 6).
Zasadnicze znaczenie ma wobec tego to, czy i gdzie wnioskodawczyni ma miejsce zamieszkania, czy też jest osobą bezdomną.
Przepisy u.p.s., podobnie zresztą jak poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm. – dalej: K.c.). Zgodnie z art. 25 K.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Z akt sprawy i twierdzeń Prezydenta Miasta R. wynika, że na stałe przez ostatnie [...] lat zamieszkiwała ona w R. (obecnie ma ukończone [...] lat życia), od [...] lipca 2017 r. przebywa w Schronisku "[...]" w R., od [...] września 2017 r. zamierza podjąć naukę w Policealnej Szkole Centrum Edukacji [...] w R. i tu ewentualnie znaleźć zatrudnienie. Z wywiadu środowiskowego wynika przy tym, że pobyt w Schronisku ma charakter przejściowy, związany z nagłą koniecznością opuszczenia dotychczas zajmowanego mieszkania. Strona nie wyrażała przy tym woli ubiegania się o mieszkanie na terenie miasta Ł. Powyższe oznacza, że pomimo braku stałego zameldowania miasto R. jest jej miejscem zamieszkania, w którym skoncentrowane są jej wszystkie czynności życiowe. O miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a tym samym nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli.
Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości. Samo zameldowanie nie dowodzi zamieszkiwania w danej miejscowości, czyli adres zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej.
W świetle powyższego jedynie przejściowy pobyt wnioskodawczyni w Schronisku, wynikający z konieczności nagłego opuszczenia mieszkania, w którym przebywała wraz z matką od dziecka, przy jednoczesnych silnych związkach funkcjonalnych z miastem R.i zamiarem dalszego pobytu w tym mieście, nie dowodzi, że w stosunku do niej powinien mieć zastosowanie przepis art. 101 ust. 2 u.p.s., odnoszący się do osób bezdomnych.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że w konkretnej, rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki wskazane w art.101 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, a zatem zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy, właściwym do rozpoznania wniosku A. Ł. o przyznanie pomocy finansowej (zasiłku celowego) jest organ działający w imieniu gminy miejsca jej faktycznego zamieszkania.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.