Uzasadnienie
Burmistrz Miasta Z. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem W. o ustalenie organu właściwego do udzielenia pomocy finansowej z funduszu pomocy społecznej i wydania decyzji administracyjnej w sprawie dla J. P. W uzasadnieniu wniosku organ podał następujący stan sprawy: w dniu 3 września 2013 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wpłynął wniosek J. P. zameldowanej na pobyt stały we W. przy ul. [...], a obecnie przebywającej w Domu Samotnych Matek z Dziećmi [...] przy ul. [...] w Z., w sprawie udzielenia pomocy finansowej z funduszu pomocy społecznej.
Podano, że pracownik socjalny w dniu 13 września 2013 r. przeprowadził z J. P. wywiad środowiskowy. Ustalono, że J. P. jest zameldowana na pobyt stały we W. przy ul. [...], lecz nie zamieszkuje pod tym adresem. Przez wiele lat zamieszkiwała w S. przy ul. [...] (gmina B.), a od około 1 roku przebywa na terenie Z. – początkowo przez okres kilku miesięcy zamieszkiwała z konkubentem, a od lipca 2013 r. wspólnie z dziećmi, które samotnie wychowuje, przebywa w Domu Samotnych Matek z Dziećmi [...] w Z. J. P. nie ma jednego stałego miejsca pobytu.
Wskazano, że w dniu 16 października 2013 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wpłynęło pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. nr [...] z dnia 9 października 2013 r. informujące, że miasto W. nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku J. P., ponieważ jej życie koncentruje się w mieście Z. Natomiast w ocenie Burmistrza Miasta Z., w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że J. P. przebywa na terenie miasta Z., ponieważ zmusiła ją do tego sytuacja życiowa, obecnie nie wiąże swojej przyszłości z gminą Z. i ma zamiar ubiegać się o lokal socjalny z zasobu gminy W. Wskazano, że J. P. po raz pierwszy zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej w dniu 25 lipca 2013 r., a Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. uznał się za właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku i przyznał jej zasiłek celowy w wysokości 700 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów za pobyt w Domu Samotnych Matek z Dziećmi [...] w Z. oraz zasiłek celowy w wysokości 300 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do innych potrzeb zgłoszonych we wniosku, to jest do zakupu bielizny osobistej, odzieży dla dzieci, obuwia i środków czystości.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., działając z upoważnienia Prezydenta W., wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta Z. – Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku J. P. o udzielenie pomocy finansowej z funduszu pomocy społecznej.
Zdaniem Prezydenta W. w przedmiotowej sprawie podstawowe znaczenie ma wykładnia przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), zgodnie z którym właściwość gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o pomoc społeczną. Ponieważ ustawa ta nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", odwołać się zatem należy do art. 25 kodeksu cywilnego, który za takie miejsce wskazuje to, w którym dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Organ podkreślił, że o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy zatem, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na ześrodkowaniu swoich czynności życiowych w danej miejscowości.
Organ wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż J. P. wraz z dziećmi zamieszkuje od ponad roku w Z. Do czerwca 2013 r. zamieszkiwała wraz z partnerem przy ul. [...], a po jego zamknięciu w zakładzie karnym od lipca 2013 r., w Domu Samotnych Matek z Dziećmi [...] w Z. Podano, że w 2012 r. rodzina korzystała z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. w formie zasiłku okresowego listopad – grudzień 2012, opłacania posiłków dla dziecka w przedszkolu w okresie od dnia 2 listopada 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. oraz od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r., w 2013 r. w kwietniu i czerwcu z zasiłku okresowego i zasiłków celowych.
Wskazano ponadto, że J. P. otrzymuje od maja 2013 r. świadczenia rodzinne na dzieci: zasiłek rodzinny, dodatek z tytułu samotnego wychowywania oraz dodatek z tytułu wielodzietności.
Organ zaznaczył, że J. P. jest obecnie zarejestrowana Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, natomiast w okresie od dnia 28 listopada 2012 r. do dnia 17 lutego 2013 r. i od dnia 3 lipca 2013 r. do dnia 12 sierpnia 2013 r. była zarejestrowana w tym Urzędzie jako osoba poszukująca pracy. Ponadto jej syn Łukasz uczęszcza do Szkoły Podstawowej nr [...] w Z. Ustalono, iż J. P. nigdy nie mieszkała we W., a od dnia 16 października 2013 r. toczy się postępowanie o jej wymeldowanie wraz z dziećmi z miejsca pobytu stałego w lokalu położonym przy ul. [...] we W. Prezydent Miasta W. podał, że podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym, w dniu 8 października 2013 r., J. P. stwierdziła, że nie ma zamiaru przyjeżdżać do W., oczekuje na opuszczenie zakładu karnego przez partnera, gdyż planują wspólne zamieszkanie w Z. Zdaniem Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. okoliczności sprawy oraz zachowanie J. P. wskazują, iż wiąże ona i lokuje w Z. swoje centrum aktywności życiowej.
Wskazano, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. powinien także rozważyć, czy w przedmiotowym stanie faktycznym występują przesłanki z art. 101 ust. 3 powołanej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 powołanej ustawy należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, niemające wspólnego organu wyższego stopnia, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W obu przypadkach spór kompetencyjny (i spór o właściwość) może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu.
W rozpatrywanej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Z. a Prezydentem W. w sprawie wskazania organu właściwego do wydania decyzji w sprawie udzielenia J. P. pomocy finansowej z funduszu pomocy społecznej.
Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznawania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ponieważ jednak powołana ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. W tej materii mogą decydować różnorakie okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania.
Trzeba w tym miejscu wskazać, że wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Jednocześnie zauważyć należy, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest tutaj kwestia zameldowania, będąca kategorią prawa administracyjnego, lecz nieprzesądzająca o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Samo zameldowanie jest czynnością materialno-techniczną o charakterze deklaratoryjnym i służy celom ewidencyjnym potwierdzającym fakt pobytu w danym lokalu.
W niniejszej sprawie z adnotacji urzędowej pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia 8 października 2013 r. wynika, że w rozmowie telefonicznej J. P. zaprzeczyła, jakoby miała zamiar wrócić do W. Poinformowała, że w Z. są dziadkowie, dzieci, tu ma zamiar wspólnie zamieszkać z ojcem dzieci po odbyciu przez niego kary więzienia.
Natomiast w oświadczeniu z dnia 22 października 2013 r. znajdującym się w aktach niniejszej sprawy J. P. podaje, że nie wie, czy w przyszłości będzie mieszkać w Z. Oświadcza natomiast, że będzie się ubiegać o lokal socjalny we W. Wskazać w tym miejscu należy, że powołana ustawa w art. 101 ust. 3 przewiduje, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie.
Wskazać należy, że J. P. co prawda nie mieszka już w lokalu przy ul. [...] w Z., lecz od lipca 2013 r. przebywa w Domu Samotnych Matek z Dziećmi [...] w Z., która to placówka jest przeznaczona do krótkotrwałego pobytu, zatem nie można jej uznać za lokal mieszkalny, to jednak należy zwrócić uwagę, że jej sytuacja jest szczególna. Jak wynika bowiem z przeprowadzonego z nią wywiadu środowiskowego, na dzień jego przeprowadzenia (16 lipca 2013 r.), J. P. była w siódmym miesiącu ciąży. Ponadto na wychowaniu ma jeszcze trójkę małych dzieci. Pozostaje bez odpowiednich środków finansowych, jej partner przebywa w więzieniu, zatem jej sytuacja osobista i rodzinna, stała się aktualnie bardzo skomplikowana.
W tych warunkach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało uznać, że J. P. znajduje się w szczególnie uzasadnionej sytuacji, o której mowa w art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.
W związku z powyższym, dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu nie tyle był istotny fakt, że schronisko nie spełnia wymogów pojęcia "lokalu służącego zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych", o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr31, poz. 266 ze zm.), a rozstrzygające znaczenie miała okoliczność, że miejscem pobytu J. P. jest Miasto Z. Również w Z. jej syn Łukasz uczęszcza do Szkoły Podstawowej nr [...], a J. P. obecnie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. We wcześniejszych okresach (od dnia 28 listopada 2012 r. do dnia 17 lutego 2013 r. i od dnia 3 lipca 2013 r. do dnia 12 sierpnia 2013 r.) była zarejestrowana w tym urzędzie jako osoba poszukująca pracy. To zaś oznacza, że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie udzielenia pomocy finansowej z funduszu pomocy społecznej jest Burmistrz Miasta Z. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.