Uzasadnienie
Pismem z dnia 12 lutego 2010 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. działający z upoważnienia Wójta Gminy M. wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Wójtem Gminy M. a Burmistrzem D. ze wskazaniem Burmistrza D. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku M. T. o przyznanie zasiłku okresowego.
Wnioskujący organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w D., na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. uznał się za organ niewłaściwy w sprawie, w związku z czym przekazał wniosek zgodnie z właściwością. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że M. T. tymczasowo przebywa pod adresem D., ul. R., natomiast stały meldunek posiada w miejscowości W. D.,..., wobec czego organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Ośrodek Pomocy Społecznej w M. Do postanowienia o przekazaniu załączono: wniosek M.T. z dnia [...] stycznia 2010 r. o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego; zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w D. z dnia [...] stycznia 2010 r. z których wynika, że zarówno M. T., jak i jej mąż A. T. są zarejestrowani w urzędzie jako osoby poszukujące pracy; oświadczenie M. T. z dnia [...] stycznia 2010 r.; decyzja o przyznaniu zasiłku rodzinnego z dodatkami z dnia 29 października 2009 r.; kwestionariusz przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego.
Wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu organ stwierdził, iż ze zgromadzonych w sprawie materiałów, zwłaszcza z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez upoważnionego pracownika socjalnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. w dniu [...] stycznia 2010 r. wynika, że M.T. meldunek na pobyt stały ma pod adresem: W. D.,..., natomiast zamieszkuje w D., przy ulicy R. w wynajmowanym mieszkaniu, składającym się z jednego pokoju, kuchni i łazienki. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem A. i trojgiem dzieci: dwiema córkami W. i K. oraz synem K.. Aktualnie rodzina utrzymuje się wyłącznie z zasiłku rodzinnego na dzieci w wysokości 307 zł miesięcznie. Oboje małżonkowie są zarejestrowani w Powiatowym Urzędzie Pracy w M. jako poszukujący pracy, bez prawa do zasiłku. Najstarsza córka wnioskodawczyni – W. Z. rozpoczęła naukę w Szkole Podstawowej Nr 1 w D., w klasie "0". M. T. przebywa w D. wraz z rodziną od dłuższego, bliżej nieokreślonego czasu. Fakt, że tam rozpoczęła naukę jej najstarsza córka – W., jak również to, że wnioskodawczyni i jej mąż A. T. są zarejestrowani w Powiatowym Urzędzie Pracy w M. jako bezrobotni oraz fakt, że tam również mają założony rachunek bankowy oznacza, że głównym ośrodkiem aktywności życiowej M. T. jest D.. M. T. nie złożyła oświadczenia woli w przedmiocie wyrażenia zamiaru stałego pobytu na terenie D., jedynie z treści adnotacji zawartej w przeprowadzonym przez pracownika socjalnego wywiadzie środowiskowym wynika, "że ww. nie deklaruje zamiaru stałego pobytu na terenie D.", mimo to zamiar taki wprost wynika z zachowania M. T. polegający na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w miejscowości D. Ponadto organ zaznaczył, że Burmistrz D. - Ośrodek Pomocy Społecznej w D. uznał już wcześniej swą właściwość do rozpoznania sprawy Pani M. T., przyznając jej decyzją z dnia [...] października 2009 r. zasiłek rodzinny wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego.
W kwestii właściwości miejscowej w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) przyjęte zostały podobne regulacje, jak w ustawie o pomocy społecznej. Jeżeli zatem Burmistrz D. nie kwestionował swojej właściwości do rozpoznania wniosku M. T. o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami w październiku 2009 r. i przyznał świadczenie rodzinne, to nie powinien obecnie kwestionować właściwości do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego.
Organ również podkreślił, że biorąc pod uwagę, iż podstawowym zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przez podejmowanie przez ośrodek pomocy społecznej działań mających na celu udzielanie wsparcia rodzinie w przezwyciężaniu problemów i trudności, których nie jest w stanie samodzielnie pokonać, to w realiach niniejszej sprawy nie jest możliwe należyte rozpoznanie przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. problemów tej rodziny, a także ich diagnoza, a następnie właściwe ukierunkowanie i prowadzenie pracy socjalnej z uwagi na znaczną odległość i fakt przybywania już od dłuższego czasu przez wnioskodawczynię i jej rodzinę na terenie D. Sam fakt zameldowania M. T. na pobyt stały pod wskazanym wyżej adresem nie może być przesłanką do uznania Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. jako właściwego do rozpatrzenia podania M. T. w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego w sytuacji, gdy bezspornym jest, że M. T. zamieszkuje na terenie D. i tam skoncentrowana jest jej aktywność życiowa.
Zamiar przebywania na stałe w D. i jednoczesne przebywanie w tym mieście czyni z niego miejsce zamieszkania M. T. w rozumieniu art. 25 K.c. Skoro więc właściwość miejscową gminy zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie a miejscem tym w przedmiotowej sprawie jest D. to właściwym do rozpatrzenia wniosku M. T. z dnia [...] stycznia 2010 r. o przyznanie zasiłku okresowego winien być Burmistrz D. - Ośrodek Pomocy Społecznej w D. W niniejszej sprawie w ocenie organu wnioskującego zaistniała podstawa do złożenia przedmiotowego wniosku i wszczęcia sporu o właściwość albowiem wymóg skutecznego przekazania sprawy do rozpoznania został spełniony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Spór o właściwość powstaje w związku z odmienną oceną zakresu właściwości organów. Spór taki można określić jako obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej.
W rozpoznawanej sprawie powstał negatywny spór o właściwość miejscową pomiędzy Wójtem Gminy M. a Burmistrzem Miasta i Gminy D. Oba organy uznały się za niewłaściwe do rozpoznania i załatwienia wniosku M. T. o przyznanie zasiłku okresowego.
Przystępując do rozpoznania wniosku podnieść należy, że ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) regulując właściwość miejscową gminy do załatwienia sprawy, posługuje się generalnie pojęciem miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z nielicznymi wyjątkami. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 niniejszej ustawy właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle ww. przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, o tyle przy ustalaniu "zamiaru stałego pobytu" mogą decydować różnorakie okoliczności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej.
Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że w przypadku M. T. obie wymienione przesłanki spełnia Gmina D.. Nie ulega wątpliwości, że w dniu powstania sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy M. a Burmistrzem Miasta i Gminy D. M. T. wraz z mężem i dziećmi faktycznie przebywała w D.. To D. jest miejscem, w którym M.T. oraz jej rodzina zamieszkują od dłuższego czasu, gdzie M. T. razem z mężem zarejestrowani sa w powiatowym urzędzie pracy jako osoby bezrobotne. Wnioskodawczyni wynajmuje mieszkanie w D.; w D. też jej córka W. Z. uczęszcza do szkoły podstawowej. Okoliczności te dowodzą, że M. T. ześrodkowała swoje centrum życiowe w D., a nie na terenie M., gdzie od dłuższego czasu nie mieszka. Wobec tego uznać należy, że aktualnie D. jest gminą, gdzie ześrodkowana jest jej aktywność życiowa życiowym M.T.. Należy podkreślić, że zamiar pobytu w miejscu zamieszkania nie jest równoważny z pragnieniem dożywotniego lub długoletniego przebywania w danej miejscowości. Dlatego też na ocenę, jakie jest aktualne miejsce zamieszkania M. T. nie ma wpływu okoliczność, że - jak oświadczyła pracownikowi socjalnemu - być może w przyszłości zmieni ona swoje miejsce zamieszkania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Natomiast kwestia zameldowania, będąca kategorią prawa administracyjnego, lecz nieprzesądzającą o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego, jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Zameldowanie jest tylko czynnością materialno-techniczną o charakterze deklaratoryjnym i służy celom ewidencyjnym potwierdzającym fakt pobytu w danym lokalu.
Konkludując przyjąć zatem należy, że przebywanie w D. połączone ze ześrodkowaniem aktywności życiowej przez M. T. w tym mieście wskazuje na zamiar przebywania w nim na stałe, a tym samym czyni z niego miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. Skoro właściwość miejscową gminy zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a miejscem tym w rozpoznawanej sprawie jak wyżej wskazano jest D., to właściwym do rozpatrzenia wniosku M. T. będzie Burmistrz Miasta i Gminy D..
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o przepis art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.