Postanowienie NSA z 2 marca 2018 r., I OW 280/17

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 2 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Gminy Miasto [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Gminą Miasto [...] a Powiatem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia

Sprawa

sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej A.K. umieszczonej w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Gminę Miasto Częstochowa jako właściwą w sprawie.

Skład

Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz przewodniczący
Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sprawozdawca
Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska

Uzasadnienie

Gmina Miasto [...] reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...] zwróciła się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Powiatem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej A.K. w czasie jej pobytu w Domu Małych Dzieci.

W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta [...] wskazał, że postanowieniem Sądu Rejonowego (SR) w [...] z dnia 3 lipca 2016 r. (sygn. [...]) umieszczono małoletnią A.K. (poprzednio B.M. - imię nadane z urzędu przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...]) w instytucjonalnej pieczy zastępczej.

Niezwłocznie po wydaniu przez SR w [...] ww. postanowienia wnioskodawca zwrócił się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] w piśmie z dnia 4 lipca 2016 r. o umieszczenie małoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej.

Pismem z dnia 13 lipca 2016 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w [...] wskazał, że organem właściwym do rozpoznania sprawy w przedmiocie umieszczenia małoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej (MOPS) w [...], gdyż małoletnia A.K. oraz jej matka M.M. nie były zameldowane na terenie [...], a także nie korzystały ze świadczeń z pomocy społecznej na terenie [...].

Mając na uwadze stanowisko Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] małoletnia A.K. została umieszczona w Domu Małych Dzieci w [...] w dnia 20 lipca 2016 r.

Z uzyskanych przez MOPS w [...] informacji i dokumentów wynika, że miejscem zamieszkania małoletniej A.K. było miasto [...].

Zgodnie z oświadczeniem M.M. z dnia 15 lipca 2016 r. wynika, że od dnia 1 kwietnia 2015 r. do dnia 30 czerwca 2016 r. zamieszkiwała z ojcem małoletniej córki Ł.K. w [...] przy ul. [...] i zarejestrowała małoletnią w miejscowej przychodni.

Na potwierdzenie powyższych okoliczności MOPS w [...] uzyskał dodatkowo: umowę najmu budynku w [...] przy ul. [...] 19 (która miała obowiązywać o okresie od dnia 1 maja 2016 r. do dnia 30 września 2017 r.), zaświadczenia lekarskiego z dnia 15 lipca 2016 r. lek. med. S.G. z NZOZ "ZDROWIE" s.c. w [...], kopię dokumentacji medycznej małoletniej A.K. z NZOZ "ZDROWIE" s.c. w [...], z których wynika, że od chwili urodzenia małoletnia A.K. mieszkała w [...], a jej rodzice mieszkali w tym mieście jeszcze przed jej urodzeniem.

W dniu 4 sierpnia 2016 r. przed Kierownikiem Urzędu Stanu Cywilnego w [...] matka dziecka M.M. złożyła oświadczenie o zmianie pierwszego imienia dziecka na A.. Następnie w wyniku uznania dziecka przez Ł.K. nastąpiło zmiana nazwiska małoletniej A. z "M." na "K." (dowód: odpis skrócony aktu urodzenia Urzędu Stanu Cywilnego w [...] z dnia 6 października 2016 r.).

Dalej Prezydent Miasta [...] wskazał, że zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wsieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.) opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ponosi powiat miejsca zamieszkania dziecka przedumieszczeniem go w pieczy zastępczej. Zgodnie zaś z art. 26 § 1 kodeksu cywilnego (k.c.) miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania rodziców lub tego z rodziców, któremu władza rodzicielska została powierzona. W takiej sytuacji o miejscu zamieszkiwania dziecka nie decyduje tu jego wola a miejsce zamieszkania rodzica.

W ocenie tegoż organu skoro zatem M.M. - matka małoletniej A. - wskazywała, że od kwietnia 2015 r. zamieszkuje w [...] (pow. [...]), a dodatkowo z dokumentów wynika, iż mieszkała tam co najmniej od kwietnia 2016 r., zatem ta miejscowość jest miejscem zamieszkania A.K. przed jej umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W konsekwencji powiatem odpowiedzialnym za ponoszenie opłat za pobyt małoletniej A.K. w pieczy zastępczej jest – zdaniem Prezydenta - powiat [...].

Z powyższym stanowiskiem Prezydenta Miasta [...] nie zgodził się Starosta Powiatu [...], który w złożonej odpowiedzi na wniosek Prezydenta stwierdził, że tryb życia matki dziecka wskazuje, że nie ma ona stałego miejsca pobytu, ani nie przebywa nigdzie z zamiarem stałego pobytu (art. 25 k.c.), ponieważ w dokumentach sprawy (dowodów dołączonych do wniosku o rozstrzygnięcie) pojawia się aż sześć różnych miejscowości pobytu w różnych powiatach i województwach, w okresie nieco ponad trzech miesięcy, tj.: [...], na co organ ten składa stosowne dowody.

Powiat [...] stoi na stanowisku, że to udowadnia w sposób wyraźny, iż matka dziecka nie ma stałego miejsca zamieszkania, żadna z przywołanych wyżej miejscowości nie jest jej centrum interesów życiowych, nic nie wskazuje aby przebywała w nich z zamiarem stałego pobytu. Nie jest więc związana na stałe z żadnym miejscem zamieszkania, pomieszkuje w danym miejscu jedynie chwilowo, zgodnie z aktualną potrzebą lub zupełnie przypadkowo. Nie można więc mówić o powiecie pajęczańskim jako o ostatnim miejscu zamieszkania przed umieszczeniem dziecka w pieczy, ponieważ Kodeks Cywilny wskazuje, że miejscem zamieszkania, jest miejsce w którym osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu i jest ono tzw. centrum jej interesów życiowych. W przedmiotowej sprawie nie występuje takie miejsce.

Dodatkowo organ ten podnosi, że ustawodawca przewidując taką sytuację wskazał, że w przypadku braku miejsca zamieszkania powiatem właściwym do ponoszenia kosztów utrzymania dziecka w pieczy zastępczej, jest ostatni powiat stałego zameldowania (art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej). Ostatni stały meldunek matka dziecka miała w gminie [...], powiat [...], co wynika z dokumentu: karta informacyjna szpitala z dnia 10 kwietnia 2016 r. wskazującego adres zamieszkania: [...].

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje

Na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór, w znaczeniu przewidzianym w art. 4 P.p.s.a., należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał pomiędzy Gminą Miasto [...] a Powiatem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej.

Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575 ze zm.), w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu.

Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 ustawy oraz wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 126/13).

Wskazać należy, że właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero, jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 w/w ustawy.

Ustalenie powiatu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka wymaga zatem wyjaśnienia dwóch kwestii – umieszczenia w pieczy zastępczej po raz pierwszy oraz miejsca zamieszkania dziecka przed tym umieszczeniem.

Wskazać należy, że umieszczenie w pieczy zastępczej następuje na podstawie prawomocnego orzeczenia o tym umieszczeniu i samo w sobie pojęcie nie budzi wątpliwości. Bardziej kłopotliwe jest ustalenie miejsca zamieszkania podopiecznego. Pojęcie to wyjaśniają przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie bowiem z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców (tzw. domicilium necessarium), albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W myśl zaś art. 26 § 2 k.c., jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wyjaśnić należy, iż małoletnia A.K., postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 3 lipca 2016 r. (sygn. akt [...]), została umieszczona w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Wcześniej natomiast pozostawała pod władzą rodzicielską swojej matki, zatem w pierwszej kolejności należało podjąć próbę ustalenia jej miejsca zamieszkania w oparciu o przesłanki z art. 26 § 2 k.c. Jak wynika z akt, miejscem zamieszkania matki dziecka było wprawdzie Miasto [...], ale stan taki istniał tylko od maja do lipca 2016 r. Natomiast z akt sprawy wynika, że matka małoletniej w krótkich odstępach czasu przebywała w różnych powiatach i województwach, w okresie nieco ponad trzech miesięcy, tj.: [...]. Biorąc powyższe pod uwagę nie można było więc przyjąć, iż miejscem zamieszkania matki był Powiat [...], a tym samym - w związku z domicilium necessariu - że było to również miejsce zamieszkania dziecka, albowiem trudno ocenić, aby zamieszkiwanie przez krótki okres w tylu miejscowościach można było wiązać z zamiarem stałego pobytu i koncentracji spraw życiowych matki małoletniej. Z tych względów niemożliwym stało się ustalenie miejsca zamieszkania małoletniej w oparciu o regułę, określoną w art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika również, że małoletnia A.K. nie była nigdzie zameldowana na pobyt stały. W opisanej sytuacji zastosowanie znajdzie art. 191 ust. 3 wskazanej ustawy, zgodnie z którym jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Powiatem miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu małoletniej w pieczy zastępczej, jest Gmina Miasto [...].

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., w związku z art. 191 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępcze, orzekł jak w postanowieniu.