Uzasadnienie
Burmistrz S. wnioskiem z dnia 15 grudnia 2015 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem W. poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku A. G. o skierowanie do domu dla samotnych matek i kobiet w ciąży.
W uzasadnieniu wniosku Burmistrz S. wskazał, że Prezydent W. pismem z dnia 9 listopada 2011 r. przekazał Miejsko-Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w S. do rozpatrzenia według właściwości wniosek A. G. z dnia 22 października 2015 r., zmieniony w dniu 5 listopada 2015 r., o skierowanie do domu samotnej matki. Prezydent W. nie uznał się za organ właściwy do rozpoznania wniosku, gdyż - w jego ocenie - wnioskodawczyni jest osobą bezdomną. Wprawdzie od 5 lat przebywa w W., zamieszkując w różnych dzielnicach miasta, to jednak od 27 września 2015 r. przebywa w hostelu Ośrodka Interwencji Kryzysowej w W. przy ul. [...]. W tej sytuacji właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania wnioskodawczyni na pobyt stały. Ostatnie zaś miejsce zameldowania A. G. to [...] S., ul. [...].
Burmistrz S. wskazał, że po wpłynięciu wniosku przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalono, że A. G. nie zamieszkuje w S. przy ul. [...], w rozumieniu art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.". Do W. wyjechała w wieku 16 lat z zamiarem stałego zamieszkania. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 22 października 2015 r. zainteresowana stwierdziła, że pozostaje w dobrych stosunkach z ojcem, jednak ze względu na trudne warunki lokalowe (dom drewniany, toaleta na zewnątrz) nie ma możliwości stałego zamieszkania w miejscu zameldowania. Wizja lokalna z dnia 25 listopada 2015 r. oraz wywiad środowiskowy z dnia 27 listopada 2015 r. przeprowadzony z K. G. – ojcem A. G. wykazały, że dom, stanowiący w połowie jego własność, położony przy ul. [...] w S., jest murowany, składa się z 2 pokoi, kuchni i łazienki.
Zdaniem K. G. córka nie jest zainteresowana powrotem do domu do S. W oświadczeniu z dnia 22 listopada 2015 r. A. G. wskazała, że powodem braku możliwości powrotu i zamieszkania u ojca jest jego choroba umysłowa.
Burmistrz wskazał, że stosownie do art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", wnioskodawczyni nie można uznać za osobę bezdomną z tego względu, że jest ona zameldowana na pobyt stały w S., ul. [...] i brak jest obiektywnych przyczyn uniemożliwiających jej zamieszkanie w tym lokalu. Z informacji uzyskanych od ojca A. G. wynika ponadto, że jej pobyt w W. ma charakter stały i z tym miejscem wiąże swoją przyszłość. Pobyt w Ośrodku Interwencji Kryzysowej stanowi zaś jej świadomy wybór. Burmistrz przyznał, że lokal, w którym wnioskodawczyni obecnie zamieszkuje, tj. w hostelu Ośrodka Interwencji Kryzysowej w W., nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150).
Jednakże w lokalu, w którym wnioskodawczyni zameldowana jest na pobyt stały istnieje możliwość zamieszkiwania. Powyższe, w ocenie organu, skutkuje brakiem możliwości ustalenia organu właściwego do rozpoznania jej podania na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s. Stąd wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy jest zasadny.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent W. wniósł o ustalenie, że organem właściwym w sprawie jest Burmistrz S. W ocenie Prezydenta fakt, że pobyt A. G. w Ośrodku stanowi jej świadomy wybór, nie może mieć wpływu na zakwalifikowanie jej obecnie jako osoby bezdomnej. Ośrodka interwencyjnego nie można bowiem uznać, zgodnie z definicją zawartą w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, do której odwołuje się przepis art. 6 pkt 8 u.p.s., za lokal mieszkalny służący do zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych. Wniosek o skierowanie do domu dla samotnych matek zainteresowana złożyła przebywając w Ośrodku Interwencji Kryzysowej, który jest placówką wsparcia dla osób doznających przemocy.
W ocenie organu, jest to okoliczność świadcząca o tym, że wnioskodawczyni jest osobą bezdomną. Dodatkowo Prezydent wskazał, że dla ustalenia, iż mamy do czynienia z osobą bezdomną w świetle definicji ustawowej wystarczające jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek. Pierwszą z nich jest stwierdzenie, że osoba nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Warunku zamieszkiwania w lokalu, w rozumieniu definicji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., nie spełnia pobyt w Ośrodku Interwencji Kryzysowej. Użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności" wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia zawartego w art. 2 ust. 1 pkt 4, co oznacza, że wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych.
Mając powyższe na uwadze Prezydent uznał A. G. za osobę bezdomną, mimo zameldowania na pobyt stały w S. oraz mimo faktycznego przebywania w W. W przypadku osoby bezdomnej zaś – zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. - właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.
Prezydent W. zaznaczył ponadto, że brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, o którym mowa w art. 101 ust. 3 i 4 u.p.s.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przez spór kompetencyjny (o właściwość), o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem S. a Prezydentem W., albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku A. G. o skierowanie do domu dla samotnych matek i kobiet w ciąży.
Zgodnie z art. 17 ust. 2 pkt 3 u.p.s. do zadań własnych gminy należy prowadzenie i zapewnienie miejsc w domach pomocy społecznej i ośrodkach wsparcia o zasięgu gminnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki. Ośrodkiem wsparcia może być, m.in. dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży (art. 51 ust. 4 u.p.s.).
Zasady określenia właściwości miejscowej gminy uregulowane zostały w art. 101 u.p.s., zgodnie z którym właściwość miejscową ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwa miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zamieszkania tej osoby na pobyt stały (ust. 2 u.p.s.).
W rozpoznawanej sprawie ustalenia zatem wymagało czy wnioskodawczyni jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też jest osobą bezdomną.
Powołana ustawa z dnia 12 marca 2004 r. nie definiuje określenia "miejsce zamieszkania" i należy je rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 25 K.c., który stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Osobą bezdomną jest, zgodnie z art. 6 pkt 8 u.p.s., osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Podstawową przesłanką bezdomności jest zatem niezamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym. W myśl zaś art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, do którego odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że A. G. od 5 lat przebywa w W., mieszkała dotąd w różnych dzielnicach miasta, od 27 września 2015 r. przebywa z małoletnią córką w hostelu Ośrodka Interwencji Kryzysowej przy ul. [...] w W. Pobyt we wskazanym Ośrodku jest spowodowany sytuacją kryzysową, związaną z przemocą domową.
Pomieszczenia hostelu ośrodka interwencyjnego nie mogą być uznane za lokale mieszkalne w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, do których odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s. Jest to bowiem lokal przeznaczony do krótkotrwałego pobytu osób, który nie umożliwia zaspokojenia niezbędnych potrzeb mieszkaniowych. Trudno też uznać, że przebywanie w hostelu ośrodka interwencyjnego spełnia przesłankę przebywania z zamiarem stałego pobytu i koncentrowania tu spraw życiowych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. (postanowienie NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt I OW 112/14, LEX nr 1529067).
W świetle powyższego brak było zatem podstaw do stosowania art. 101 ust. 1 u.p.s.
Okoliczności sprawy wskazują, że uzasadnione jest uznanie wnioskodawczyni za osobę bezdomną. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że zainteresowana zameldowana jest na pobyt stały przy ul. [...] w S., w domu stanowiącym współwłasność jej ojca. Nie ma ona bowiem możliwości zamieszkania w miejscu zameldowania, co wynika z akt sprawy.
Organem właściwym zatem do rozpoznania wniosku o skierowanie do domu dla samotnych matek i kobiet w ciąży, zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., jest Burmistrz S. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.