Postanowienie NSA z 30 kwietnia 2020 r., I OW 281/19

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 listopada 2019 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W.K. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia wskazać Wójta Gminy [...] jako organ właściwy do rozpoznania wniosku

Skład

Sędzia NSA Jolanta Rudnicka przewodniczący
Sędzia NSA Maciej Dybowski sprawozdawca
Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 19 listopada 2019 r. Prezydent Miasta [...], w imieniu którego działa Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], wskazując na art. 22 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 2 kpa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 [ze zm.]), wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość między Prezydentem Miasta [...] a Wójtem Gminy [...], dotyczącym rozpatrzenia wniosku W.K. z 11 października 2019 r. o umieszczenie w domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że W.K. (dalej wnioskodawczyni) zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej. Z uwagi na fakt, iż adresem jej stałego zameldowania jest gmina [...], Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] przesłał wniosek klientki wraz z dokumentacją do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], powołując art. 19 i 65 § 1 kpa.

W.K., ur. [...]1929 r., na stałe zameldowana pod adresem: [...], od 21.07.2017 r. przebywa w Domu Seniora "[...]" w miejscowości [...], ponosząc całkowitą odpłatność za pobyt (placówka jest prywatna, nie posiada statusu domu pomocy społecznej, bez możliwości dofinansowania ze środków gminy). Wnioskodawczyni jest wdową, utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego ZUS w kwocie 2541,43 zł (wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym); choruje na osteoporozę, miażdżycę, nadciśnienie i dyskopatię. Ma zdiagnozowaną chorobę Alzheimera. Od 1 sierpnia 2016 r. do 4 lipca 2017 r. korzystała z pomocy MOPR w [...] w postaci usług opiekuńczych, częściowo odpłatnych, początkowo w wymiarze 5 razy w tygodniu po 6 godzin w dni powszednie, a od 11.10.2016 r. - 5 razy w tygodniu po 3 godziny w dni powszednie i ponownie od 21.06.2017 r. w wymiarze po 6 godzin dziennie w dni powszednie. Z uwagi na konieczność zapewnienia całodobowej opieki, wnioskodawczyni wyraziła chęć zamieszkania w Domu Seniora w [...], prowadzonym przez Fundację [...] i posiadającym status domu pomocy społecznej, z możliwością dofinansowania pobytu mieszkańca ze strony gminy. Klientka przebywała w nim od 4.7.2017 r. do 21.7.2017 r. Następnie wspólnie z dziećmi ([...]) podjęła decyzję o zamieszkaniu w Domu Seniora "[...]" w miejscowości [...], gmina [...] w woj. małopolskim, znajdującym się w pobliżu miejsca zamieszkania córki - A.L. Tam też została objęta opieką lekarską lekarza rodzinnego w przychodni w [...].

Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] przekazał wywiad środowiskowy wraz z dokumentacją dotyczącą rozpatrzenia wniosku W.K. o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Z uwagi na to, iż przepisy kpa nie precyzują pojęcia "miejsce zamieszkania" należy uwzględnić regulację zawartą w Kodeksie cywilnym.

Zgodnie z art. 25 kc miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Doktryna wskazuje, iż miejscem stałego pobytu jest zaś to, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, gdzie osoba koncentruje swoją aktywność.

W przypadku W.K. należy stwierdzić, iż od 21.7.2017 r. tj. od dnia zamieszkania w Domu Seniora "[...]" w miejscowości [...], jej czynności życiowe oraz aktywność koncentrują się właśnie w tej miejscowości, w gminie [...]. Tam też zgłosiła się i zapisała do lekarza podstawowej opieki zdrowotnej w NZOZ "[...]" i poddaje się w stałemu leczeniu pod kontrolą tej jednostki. Z informacji zawartych w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym przez specjalistę pracy socjalnej wynika, że wnioskodawczyni ma zapewnioną całodobową opiekę w Domu Seniora "[...]". W podaniu złożonym do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] klientka oświadcza, iż miejscem zamieszkania, w którym koncentrują się jej czynności życiowe jest właśnie ta placówka i nie zamierza wracać do miejsca zameldowania. W.K. uzasadnia swoje wystąpienie do GOPS w [...] postanowieniem NSA z 2 marca 2018 r. I OW 278/17, który rozstrzygając spór o właściwość między Prezydentem Miasta [...] a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, wskazał Wójta Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie.

Zdaniem Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] gminą właściwą dla rozpatrzenia wniosku W.K. jest gmina [...].

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, działający z upoważnienia Wójta Gminy [...] – Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], podtrzymał "decyzję" o przekazaniu wniosku W.K. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...].

Dnia 11.10.2019 r. W.K., złożyła w tut. Ośrodku wniosek o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Jak wynika z akt sprawy, w tym przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Aktualnie przebywa w Domu Seniora "[...]" w miejscowości [...], Gmina [...]. Jej stałym meldunkiem jest miasto [...], gdzie jest właścicielką mieszkania w bloku i gdzie od sierpnia 2016 r. do 4.7.2017 r. objęta była w pomocą w formie usług opiekuńczych. Z uwagi na konieczność zapewnienia całodobowej opieki wyraziła chęć zamieszkania w Domu Seniora w [...], który posiada status domu pomocy społecznej z możliwością dofinansowania pobytu mieszkańca ze strony gminy. Klientka przebywała w nim od 4.7.2017 r. do 21.7.2017 r., po czym dobrowolnie opuściła placówkę. Z informacji uzyskanych od A.L. (córki wnioskodawczyni) jedynym powodem wybrania prywatnej placówki w [...] jest jego bliskie położenie od miejscowości zamieszkania córki. Pobyt wnioskodawczyni jest pobytem całkowicie prywatnym, na podstawie umowy cywilnoprawnej. Toteż ponosi ona wszelkie koszty utrzymania, które dofinansowują dzieci.

We wniosku W.K. powołuje się na "aktualny zamiar stałego pobytu" w miejscowości [...], gdzie jak podaje "koncentrują się jej czynności życiowe". W opinii pracownika socjalnego czynności życiowe klientki związane są jedynie z utrzymywaniem aktualnego stanu zdrowia, pozwalającego na codzienne funkcjonowanie. Wnioskodawczyni nie realizuje żadnych ról społecznych ani zawodowych w [...], które mogłyby wskazywać, że jest to jej "główny ośrodek działalności życiowej". Pracownik socjalny uzyskał informację, iż wnioskodawczyni, będąc mieszkanką Domu Seniora "[...]", nie posiada żadnego meldunku, ani stałego ani czasowego, toteż nie ponosi żadnych opłat związanych z zamieszkaniem na terenie Gminy [...]. Uzyskano informacje (od A.L.), iż wszystkie należności z tytułu utrzymania mieszkania w [...] są regulowane na bieżąco.

Absurdalne wydaje się być stanowisko MOPR w [...], według którego każdy podopieczny umieszczony w instytucji zapewniającej całodobową opiekę (DPS, ZOL, Dom Seniora itp.) staje się mieszkańcem gminy, w której dana instytucja się znajduje, a także od czasu umieszczenia w tej instytucji właściwą "do wydania wniosku o skierowanie do DPS", staje się gmina na terenie której obecnie przebywa podopieczny.

Wójt uznał, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku W.K. o wydanie skierowania do domu pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej ppsa) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa).

Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe.

Na wstępie należy zauważyć, na co wskazała W.K. we wniosku z 10.10.2019 r. oraz Prezydent we wniosku z 19.11.2019 r., a co wiadome jest z urzędu Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, że postanowieniem z dnia 2 marca 2018 r. I OW 278/17 (LEX nr 2469792) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Wójta Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie wniosku Prezydenta Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Prezydentem Miasta [...] a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W.K. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego.

Zarówno w sprawie I OW 278/17, jak i w niniejszej sprawie żądane świadczenia należą do zakresu świadczeń z pomocy społecznej. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpatrzenia wniosku o przyznanie tego rodzaju świadczeń, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm., dalej ups), ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stan prawny w tym zakresie nie uległ zmianie od 2 marca 2018 r. Również stan faktyczny leżący u podstaw sprawy I OW 278/17 nie uległ zmianie, która mogłaby rzutować na odmienną ocenę zaistniałej sytuacji.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd, że skoro ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwóch przesłanek, tj. przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności (jak w niniejszej sprawie), o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (postanowienia NSA z: 10.2.2009 r., I OW 164/08; 27.6.2013 r., I OW 41/13). W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (postanowienie NSA z 2.9.2009 r., I OW 85/09).

W przypadku W.K. obie przesłanki spełnia Gmina [...]. Wnioskodawczyni opuściła dotychczasowe miejsce stałego zamieszkania ([...]), w pierwszej kolejności na rzecz pobytu w Domu Seniora w [...], w którym przebywała do 21.7.2017 r., następnie zaś przeniosła się do Domu Seniora "[...]" w miejscowości [...], gmina [...], znajdującym się w pobliżu miejsca zamieszkania córki. Jej pobyt w tym ośrodku ma z zamierzenia charakter długotrwały, a decyzja o przeniesieniu się do domu zapewniającego całodobową pomoc i opiekę, podyktowana była ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji w miejscu zamieszkania. Wnioskodawczyni urodziła się w 1929 r. (ma zatem ponad 90 lat), cierpi na chorobę Alzheimera oraz szereg współistniejących schorzeń. Analiza akt sprawy wskazuje, że wnioskodawczyni nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, a więc ma również ograniczone możliwości wyboru lokalizacji swojego centrum życiowego.

We wniosku z 10.10.2019 r. wnioskodawczyni zaznaczyła: "miejscem mojego zamieszkania jest [...] (...). W tej miejscowości koncentrują się moje czynności życiowe, tj. stale realizuję swoje podstawowe czynności życiowe, mieszkam, nocuję, spożywam posiłki, przechowuję swoje rzeczy osobiste, przyjmuję wizyty gości, jest[em] objęta opieką lekarza rodzinnego i p. pielęgniarek (...). W dalszym ciągu jest aktualny mój zamiar stałego pobytu w [...]. Jest to główny ośrodek mojej działalności życiowej. Z zamierzenia ma on charakter długotrwały. Zamieszkuję w [...] od 21.07.2017 r. (to już trzeci rok). Jest to jedyne miejsce, w którym mam zapewnioną konieczną opiekę. Nie zamierzam wracać do miejsca zameldowania (...). Nie jestem w stanie samodzielnie funkcjonować ze względu na swój wiek podeszły (90 lat) oraz liczne długotrwałe choroby. Tutaj w [...] otoczona jestem również ciągłą dodatkową opieką córki (...)" (por. kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego z 22.10.2019 r. – cz. III pkt 6, cz. VII).

Powołane powyżej okoliczności uprawniają do stwierdzenia, iż obecnie głównym ośrodkiem życiowym wnioskodawczyni jest Gmina [...], a nie Miasto [...], w którym - mimo zameldowania - wnioskodawczyni nie mieszka (notatka służbowa z 14.11.2019 r., akta administracyjne). Wnioskodawczyni aktualnie przebywania na terenie Gminy [...] (wymiar zewnętrzny) oraz ma zamiar tam pozostać, co wyraźnie oświadczyła we wniosku (wymiar wewnętrzny). W konsekwencji przyjąć należy, że jej miejscem zamieszkania, w rozumieniu art. 25 kc, na dzień składania wniosku, jest Gmina [...]. Tym samym Wójt Gminy [...] jest organem właściwym do rozpoznania jej wniosku – art. 101 ust. 1 ups.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 ppsa, orzekł jak w sentencji.