Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 21 grudnia 2015 r. Prezydent W. Ś. wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Burmistrzem Ś. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K. P. z dnia 25 listopada 2015 r. o przyznanie zasiłku stałego.
W uzasadnieniu powyższego wniosku Prezydent W. Ś. wskazał, iż kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. uznał się niewłaściwym do rozpatrzenia wniosku z dnia 25 listopada 2015 r. K. P. o przyznanie zasiłku stałego, uzasadniając to tym, iż ostatnim miejscem zameldowania zainteresowanego jest W. Ś. ul. [...].
W ocenie wnioskodawcy nie zachodziły podstawy do przekazania przedmiotowego wniosku, bowiem z informacji zawartych w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego część I wynika, iż K. P. od dnia 22 września 2011 r. przebywa w Zakładzie Poprawczym w Ś. W tej miejscowości uczęszczał do Zespołu Szkół Specjalistycznych, gdzie ukończył szkołę przysposabiającą do zawodu ślusarza. Pozostaje pod kontrolą lekarza podstawowej opieki zdrowotnej w Ś., a więc centrum jego spraw życiowych znajduje się w Ś. i to od 2011 r. Ponadto o przyznanie stopnia niepełnosprawności starał się w Powiatowym Zespole ds. Orzekana Niepełnosprawności w Ś. i zgodnie z orzeczeniem tego organu został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Z rodzicami zamieszkałymi w W. Ś. przy ul. [...] nie utrzymuje kontaktu.
Biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz brzmienie art. 101 ustawy o pomocy społecznej i art. 25 Kodeksu cywilnego, Burmistrz W. Ś. stwierdził, iż w zaistniałym sporze właściwym do rozpatrzenia wniosku K. P. jest Gmina Ś. Interesy życiowe wnioskodawcy są bowiem ześrodkowane na terenie Gminy Ś. Z zebranych zaś informacji nie wynikają żadne okoliczności, które pozwalają na połączenie centrum spraw życiowych strony z Gminą W. Ś. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Ś. wniósł o uznanie Prezydenta W. Ś. za organ właściwy do rozparzenia wniosku K. P. z dnia 25 listopada 2015 r.
Uzasadniając powyższy wniosek organ podkreślił, iż K. P. przebywa w Zakładzie Poprawczym w Ś. od dnia 22 września 2011 r., lecz pobyt w tej placówce przewidziany jest do ukończenia przez wymienionego 21 roku życia tj. do dnia 22 kwietnia 2016 r. Z samego charakteru placówki wynika, że pobyt K. P. w Zakładzie Poprawczym jest czasowy. Miejscowość, w której osoba zainteresowana ma zamiar stale zamieszkiwać, powinna stanowić "centrum jej życiowej działalności". Ustalono zaś, że K. P. nie deklaruje zamiaru stałego, pobytu czy zamieszkania na terenie Gminy Ś. Przez termin "zamiar" należy pojmować wolę osoby fizycznej dającą się określić na podstawie obiektywnych możliwości stwierdzenia okoliczności. W przypadku K. P. nie ma okoliczności potwierdzających powzięcie przez wymienionego zamiaru stałego pobytu w Ś., gdzie po opuszczeniu Zakładu Poprawczego, będzie koncentrowało się centrum życiowe osoby, przejawiającej w Ś. aktywność rodzinną i zawodową. Wobec powyższych faktów, Ośrodek Pomocy Społecznej w Ś. przyjął, że nie ma żadnych podstaw do uznania za właściwe stanowisko Gminy W. Ś. twierdzącej, że miejscem zamieszkania K. P. jest Ś. li tylko z tej racji, że osoba ta przebywa czasowo w Zakładzie Poprawczym w Ś. W piśmie procesowym z dnia 15 marca 2016 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś., działając z upoważnienia Burmistrza Ś. wniósł o załączenie do akt sprawy oświadczenia K. P. z dnia 3 marca 2016 r. Z treści przedmiotowego oświadczenia wynika, iż Ś. nie jest centrum życiowym K. P. oraz nie ma on zamiaru i woli przebywać w tym mieście.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiono spór negatywny, gdyż żaden ze wskazanych wyżej organów nie uważa się za właściwy w sprawie. Również przepis art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. przekazuje tego rodzaju sprawy sądom administracyjnym, gdyż obie gminy nie mają wspólnego organu powołanego do jego rozstrzygnięcia.
Przystępując do rozpoznania tego sporu podać należy, iż stosownie do treści art. 36 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), będący przedmiotem żądania K. P. zasiłek stały jest świadczeniem z pomocy społecznej. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do jego rozpatrzenia, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 powołanej ustawy, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, bo tylko w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2). Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 kodeksu cywilnego, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności (jak i w niniejszej sprawie), o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. W tej materii mogą decydować różnorakie okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (przykładowo postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08, 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 41/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09, publ. jw.).
Nie można w analizowanym przypadku tracić z pola widzenia treści art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności sprawy wskazują na potrzebę oparcia się na art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, a to z uwagi na fakt, że pobyt K. P. w Zakładzie Poprawczym w Ś. ma charakter czasowy i zakończy się z ukończeniem przez wymienionego 21 roku życia (22 kwietnia 2016 r.). Po opuszczeniu Zakładu Poprawczego K. P. nie zamierza umiejscawiać swego centrum życiowego w Ś., co jednoznacznie wynika z oświadczenia zainteresowanego z dnia 3 marca 2016 r., iż nie ma on zamiaru ani woli pozostawania w tym mieście. Naturalną konsekwencją pozostawania bez środków do życia i możliwości samodzielnego zamieszkania jest powrót do miejscowości, w której znajduje się jego dom rodzinny (w W. Ś.) i która przed umieszczeniem w Zakładzie Poprawczym w Ś. była ośrodkiem życiowym wymienionego, a więc jego miejscem stałego pobytu. Powyższe okoliczności oraz fakt, iż K. P. nie osiąga żadnych dochodów, o czym świadczy ubieganie się o pomoc w formie zasiłku stałego, przemawiają za uznaniem jego sytuacji za trudną i wymagającą uregulowania bez zbędnej zwłoki. Skoro zaś, zgodnie z wyraźnie sprecyzowanym przez zainteresowanego stanowiskiem, iż miejscem jego pobytu nie jest Ś., a z dniem 22 kwietnia 2016 r. K. P. przestaje być podopiecznym Zakładu Poprawczego w Ś. i z tym dniem utraci związek z miejscem przymusowego czasowego pobytu, to zgodnie z art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego jest Prezydent W. Ś. Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę, iż żądanie K. P. ma charakter nagłej potrzeby i uzasadnia takie podejście wobec sprecyzowanej woli samego wnioskodawcy.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.