Uzasadnienie
Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działający z upoważnienia Burmistrza Miasta [...], w piśmie z 4 listopada 2013 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Marszałkiem Województwa [...] - Regionalnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w [...] (ROPS w [...]) poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku T. S. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W uzasadnieniu wniosku podano, że 9 lipca 2013 r. T.S. złożyła wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę M. B. W oświadczeniu z 23 września 2013 r. wskazała jako członka rodziny przebywającego za granicą ojca swojego niepełnoletniego syna – C. B., stale zamieszkującego we Włoszech i będącego obywatelem Włoch. W związku z tym Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] pismem z 31 lipca 2013 r. przekazał sprawę wraz z aktami do Regionalnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...].
Dział koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ROPS w [...] Zamiejscowe Stanowisko Pracy w [...] pismem 25 października 2013 r. ROPS zmienił zajęte wcześniej stanowisko, uznając się za niewłaściwy na podstawie art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznając, że T.S. i M. B. nie są członkami rodziny C. B. zgodnie z art. 3 ust. 16 ustawy.
Wnioskujący organ wskazał, że zgodnie z art. 23a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa. W ocenie Kierownika Ośrodka Marszałek Województwa [...] (ROPS w [...]), nieprawidłowo uznał się za organ niewłaściwy, w szczególności błędnie przyjął, że w sprawie chodzi o ustalenie członków rodziny C. B., podczas gdy w sprawie chodzi o członków rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych, tj. o członków rodziny T.S.. Zgodnie bowiem z przepisem art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podstawą przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest kryterium dochodowe ustalone zarówno dla rodziny osoby sprawującej opiekę (T.S.), jak i rodziny osoby wymagającej opieki (M. B.).
W ocenie Kierownika Ośrodka C. B. jest członkiem rodziny T.S., jako ojciec jej syna – D. B., przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Definicję legalną rodziny zawiera przepis art. 3 pkt 16 ustawy stanowiąc, że oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne.
W związku z powyższym Kierownik Ośrodka przyjął, że C. B. jest członkiem rodziny T.S. (jako ojciec jej syna). Ojciec dziecka, niezależnie od faktu utrzymywania z dzieckiem kontaktów i przyczyniania się do jego utrzymywania uznawany jest za członka rodziny, a skoro tak, to w przypadku jego wyjazdu i podjęcia zatrudnienia w kraju, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, właściwy organ zgodnie z art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zobligowany jest uchylić decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
W konsekwencji, w związku ze stałym pobytem C. B. we Włoszech, organ wnioskujący uznał za spełniony wymóg z art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie jest Marszałek Województwa [...].
W odpowiedzi na powyższy wniosek Marszałek Województwa [...] wniósł o wskazanie jako organu właściwego Burmistrza Miasta [...]. Wskazał, że w toku czynności wyjaśniających ustalono, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Na gruncie obowiązujących przepisów w sprawach świadczeń rodzinnych, koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego zachodzi wyłącznie wtedy, gdy są spełnione przesłanki, o których mowa w art. 23a ust. 1 lub art. 23a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w zw. z art. 1 lit i) i lit z), art. 2 i art. 68 rozporządzenia Nr 883/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L Nr 166/1 z dnia 30 kwietnia 2004 r.), przy jednoczesnym braku przesłanki negatywnej, o której mowa w art. 23a ust. 3 przywołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W świetle obowiązujących przepisów, w szczególności art. 67 i art. 68 rozporządzenia Nr 883/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, warunkiem koniecznym i zarazem wystarczającym do ustalenia, że w sprawach świadczeń rodzinnych dotyczących obywateli Państwa Członkowskiego Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego lub Szwajcarii, mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jest ustalenie, że wnioskodawca lub członek (członkowie) jego rodziny w okresie, za który ma być ustalane prawo do świadczeń rodzinnych, przemieszczają się pomiędzy co najmniej dwoma krajami, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji, tj. przebywają w innym, niż kraj zamieszkania, państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z art. 1 lit. i) przywołanego rozporządzenia Nr 883/2004 (w odniesieniu do innych świadczeń, niż świadczenia rzeczowe zgodnie z tytułem III, rozdział 1 ww. rozporządzenia, dotyczącym świadczeń z tytułu ubezpieczenia na wypadek choroby, macierzyństwa i równoważnych świadczeń dla ojca), określenie "członek rodziny" oznacza każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia.
Zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, rodzina oznacza odpowiednio: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.
W toku czynności wyjaśniających ustalono, że specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jest świadczeniem rodzinnym w rozumieniu art. 1 lit. z rozporządzenia Nr 883/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ustalono również, że wnioskodawczyni T.S. jest stanu wolnego (w rubryce "stan cywilny" wniosku z dnia 2 sierpnia 2013 r. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, strona wpisała "wdowa").
Stosownie do przepisu art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ustalono ponad wszelką wątpliwość, że w sprawie ani wnioskodawczyni, ani żaden z członków jej rodziny nie przebywa i w okresie, za który został złożony wniosek z dnia 9 lipca 2013 r. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie przebywał w innym niż Polska kraju, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W szczególności, w opinii Marszałka Województwa [...], okolicznością przemawiającą za ustaleniem, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie może być fakt, że ojciec dziecka (D. B.), C. B., przebywa na terenie Włoch. Ani T.S., ani jej matka M. B., nie mogą zostać uznane za członków rodziny C. B., jak również C. B. nie jest członkiem rodziny ani T.S., ani M. B. Przepis art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy interpretować w ten sposób, że dziecko jest członkiem rodziny swojego rodzica.
Z tej definicji nie wynika jednak, aby rodzic dziecka był zawsze członkiem rodziny drugiego z rodziców swojego dziecka. Gdyby w niniejszej sprawie chodziło o ustalenie składu rodziny pod kątem świadczenia wnioskowanego przez T. S. na pokrycie kosztów utrzymania syna D. B., niewątpliwie jego ojciec zostałby wzięty pod uwagę, D. B. oraz jego rodzice tworzą bowiem rodzinę w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sprawa dotyczy jednak specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego przez T. S. z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką M.B.
W przedmiotowej sprawie rozstrzygająca, zdaniem Marszałka, jest okoliczność, że C. B., z uwagi na fakt, że nie jest małżonkiem wnioskodawczyni T.S. oraz fakt, że wniosek będący przedmiotem sporu, nie obejmuje ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych na jego syna D. B., nie jest członkiem rodziny wnioskodawczyni, w rozumieniu art. 1 lit i rozporządzenia Nr 883/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz art. 3 pkt 16) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji zastosowania nie znajdzie art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Marszałek Województwa [...] nie jest zatem organem uprawnionym do prowadzenia postępowania w sprawie.
Burmistrz Miasta [...] w odpowiedzi na pismo Marszałka podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W przekonaniu Burmistrza Marszałek Województwa [...], odwołując się do przepisów Rozporządzenia nr 883/2004 art. 1 lit. i), dokonuje ich błędnej wykładni. W konsekwencji, celem ustalenia rodziny (członków rodziny) T.S., która wnioskuje o ustalenie prawa do specjalnego zasiłki opiekuńczego jako osoby sprawującej opiekę konieczne było odwołanie się do definicji legalnej pojęcia rodziny i zaliczenie do składu tej rodziny: T.S., jej syna D. B. oraz ojca dziecka C. B. (zamieszkałego we Włoszech). Podkreślił Burmistrz, że jego stanowisko jest zgodne z przyjętą linią orzeczniczą, w której wskazuje się, że definicja rodziny nakazuje objąć tym pojęciem nie tylko małżonków, ale również rodziców dzieci.
Jednocześnie zaliczenie określonych osób do składu rodziny nie jest zależne od spełnienia żadnych innych przesłanek, w tym stanu cywilnego czy wspólnego zamieszkiwania. Zatem skoro C. B. jest rodzicem dziecka T. S., należy on do rodziny w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym samym organem właściwym jest Marszałek Województwa [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważająją się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta [...] a Marszałkiem Województwa [...] do rozpoznania wniosku T.S. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę M. B., przy czym bezsporny jest stan faktyczny sprawy. Kwestią wymagająca przesądzenia jest okoliczność czy w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 23a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456). Przepis ten stanowi, że gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa. Pozostające w sporze organy odmiennie definiują w przedmiotowej sprawie pojęcie rodziny. Organ gminny twierdzi, że ojciec dziecka osoby występującej o zasiłek wchodzi w skład rodziny, natomiast Marszałek uznaje, że skoro uprawnienie związane jest z matką osoby uprawnionej, a ojciec jej dziecka przebywa poza granicami RP, nie można uznać, że ojciec dziecka jest członkiem rodziny i nie jest konieczne jest stosowanie w przypadku wnioskowanego świadczenia przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Marszałka Województwa [...] i przychyla się do zaprezentowanej przez niego interpretacji pojęcia rodziny.
Przez pojęcie "rodzina" ustawodawca rozumie, zgodnie z treścią art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych "odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko". W rozpatrywanej sprawie, w oparciu o powołaną regulację prawną uznać należy, że w skład rodziny T.S. wchodzi: wnioskodawczyni, jej matka i syn.
Nie można się zgodzić z ustaleniem, że w skład tej rodziny wchodzi także mieszkający na stałe za granicą ojciec syna wnioskodawczyni, który nie jest jej mężem, ponieważ w ten sposób połączone zostały ze sobą, tylko w celu określenia prawa do uzyskania świadczenia rodzinnego, dwie rodziny. Jedną z nich stanowi wnioskodawczyni, jej syn i ojciec syna, a drugą wnioskodawczyni, jej syn i matka. Sytuacja taka wynika z niewłaściwego odkodowania pojęcia "rodzina", zawartego w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Umknęło bowiem zupełnie uwadze Burmistrza Miasta [...], że w definicji tego pojęcia ustawodawca posłużył się zwrotem "odpowiednio" wskazując na różnych członków rodziny. Zastosowana przez organ gminny definicja pojęcia "rodzina" całkowicie natomiast pomija fakt istnienia tego określenia, przez co w całości pozbawia go znaczenia prawnego. Mając natomiast na względzie zasadę racjonalnego prawodawcy uznać należy, że świadomie zastosował on ten termin i nadał mu znaczenie prawne mające za zadanie ułatwienie odkodowania zawartej w tym przepisie normy prawnej.
Odpowiednie stosowanie przepisu prawa nigdy nie nakazuje mechanicznego stosowania norm o których mowa, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować w konkretnej sytuacji prawnej, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw. Wówczas stosowanie "odpowiednie" oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (podobnie uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 15 września 1995 r., III CZP 110/95, OSNC 1995, nr 12, poz. 177).
W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania art. 23a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zatem właściwym do rozpoznania wniosku T.S. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest Burmistrz Miasta [...].
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.