Postanowienie NSA z 23 czerwca 2020 r., I OW 286/19

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem [...] a Powiatem [...] w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka w rodzinie zastępczej p o s t a n a w i a: wskazać Powiat [...] jako właściwy

Sprawa

w sprawie.

Skład

Sędzia NSA Rafał Stasikowski przewodniczący
Sędzia NSA Roman Ciąglewicz
Sędzia del. WSA Rafał Wolnik sprawozdawca

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2019 r. Starosta [...](dalej zwany wnioskodawcą) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem [...] a Powiatem [...], poprzez wskazanie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej M. T. (zwanej dalej małoletnią) umieszczonej w rodzinie zastępczej.

W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono m.in., że Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., sygn. akt [...], na czas trwania postępowania powierzył sprawowanie pieczy zastępczej nad małoletnią, P. T. zamieszkałej w [...].

Wskazano dalej, że na skutek korespondencji prowadzonej pomiędzy Powiatowym [...] a Powiatowym [...] w przedmiocie porozumienia w sprawie przyjęcia małoletniej oraz warunków jej pobytu i wysokości wydatków na jej opiekę i wychowanie w rodzinie zastępczej, Powiatowe [...] ostatecznie uznało, że nie jest właściwym do ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i tym samym odmówiło zawarcia porozumienia.

Powołując się na art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (obecnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 821), zwanej dalej u.w.r., wnioskodawca wniósł o rozstrzygnięcie, że powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej jest Powiat [...].

Wnioskodawca wskazał, że miejscem zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem w pieczy zastępczej było miejsce zamieszkania jej ojca, tj. miasto [...] (powiat [...]). Ojciec małoletniej – M. T., zamieszkiwał w [...] przed złożeniem wniosku przez P. T. w Sądzie Rejonowym w [...] o ustanowienie jej rodziną zastępczą oraz w czasie trwania postępowania przed sądem. W okresie od [...] stycznia 2019 r. do [...] września 2019 r. otrzymywał zasiłek rodzinny, świadczenie wychowawcze oraz świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Korzystał też z żywności wydawanej w ramach programu operacyjnego pomoc żywnościowa PEAD2019 oraz ze świadczeń rodzinnych. Ponadto w roku 2019 pobrał świadczenia rodzinne na małoletnią. Małoletnia do dnia [...] sierpnia 2019 r. była uczniem Szkoły Podstawowej nr [...] w [...]. Uczęszczała do tej szkoły w roku szkolnym 2018/2019 i otrzymała promocję do klasy siódmej.

Małoletnia pozostaje pod opieką ojca, natomiast z matką nie ma żadnego kontaktu. Jej matka zamieszkała w [...] (powiat [...]), zobowiązana jest sądownie do alimentacji na rzecz córki, nie utrzymuje z nią żadnych kontaktów, nie jest zainteresowana tym, by dziecko powróciło pod jej opiekę.

Małoletnia wraz z ojcem posiadają adres zameldowania na pobyt stały w [...]. Posiadają również adres zameldowania na pobyt czasowy w [...].

W ocenie wnioskodawcy, skoro ojciec małoletniej, jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, przebywał w [...], dziecko uczęszczało do szkoły podstawowej w tej miejscowości, rodzic pobierał świadczenia rodzinne na dziecko w MOPS [...], to fakt stałego zameldowania w miejscowości [...] nie może przesądzać o ustaleniu miejsca zamieszkania małoletniej na obszarze powiatu [...].

W odpowiedzi na wniosek Starosta [...] w imieniu Powiatu [...] wniósł o jego odrzucenie wobec pozorności sporu. W przypadku braku uwzględnienia wniosku o odrzucenie wniosku, Powiat [...] wniósł o ustalenie, że zobowiązanym w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej w rodzinie zastępczej jest Powiat [...].

W uzasadnieniu wskazano, że nawet pobieżna analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że [...] nie było miejscem zamieszkania małoletniej ani jej ojca, w rozumieniu art. 26 § 1 k.c. Przebywanie w [...] było wymuszone okolicznościami życiowymi i charakteryzowało się stanem przejściowym. Małoletnia wraz z ojcem korzystali w tym wypadku z tymczasowego schronienia w [...]. Brak było łącznego spełnienia przesłanek woli stałego pobytu i samego pobytu, a tylko łączne spełnienie tych przesłanek pozwala na definiowanie i ustalanie miejsca zamieszkania. W ocenie Powiatu [...] ich miejscem zamieszkania pozostawał [...].

Dodatkowo wskazano, że ostatnim miejscem zamieszkania małoletniej i jej ojca mógł być [...], gdzie oboje zamieszkiwali co najmniej cztery lata, czemu odpowiada, występujący z małymi przerwami, okres meldunkowy małoletniej.

Podniesiono też, że zawieranie jakichkolwiek porozumień, nawet próba ich kreowania, nie należy do sfery prawa administracyjnego, co znajduje swoje szerokie odbicie w istniejącym dorobku orzeczniczym co do braku właściwości sądownictwa administracyjnego.

Przy piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. wnioskodawca nadesłał kopie dokumentów (pismo MOPS w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r.; postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., sygn.. akt [...]; wniosek MOPS w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. o wydanie zabezpieczenia; oświadczenie P. R. z dnia [...] czerwca 2020 r. oraz oświadczenie małoletniej), które w jego ocenie potwierdzają, że małoletnia pochodzi z Powiatu [...] i jest związana zarówno z ojcem, jak i jego rodzicami, którzy zamieszkują w [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

Na wstępie przyjdzie zgodzić się ze stanowiskiem Powiatu [...] zawartym w odpowiedzi na wniosek, w myśl którego zawieranie porozumień, również w przedmiocie objętym niniejszym sporem, nie należy do sfery prawa administracyjnego. Porozumienie między powiatami w sprawie przyjęcia dziecka do placówki opiekuńczo - wychowawczej oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie ma bowiem charakter umowy cywilnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 126/13). Taki sam charakter ma porozumienie w sprawie wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka (art. 191 ust. 5 u.w.r.).

Tym niemniej rozstrzygnięcie zawisłego w niniejszej sprawie sporu o właściwość należy do kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 191 ust. 16 u.w.r., w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks ten przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.), od której w razie, gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia, wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Przepis art. 191 ust. 16 u.w.r. w tym przedmiocie nie reguluje ustalenia organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OW 24/19).

W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy uczestniczącymi w postępowaniu powiatami, jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych powiatów nie uznaje się za właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej umieszczonej w rodzinie zastępczej.

Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na wniosek stan faktyczny wynikający ze zgromadzonych w sprawie dokumentów jest na tyle jasny, że umożliwia rozstrzygnięcie zawisłego sporu.

Bezsporne w sprawie jest ustalenie, kiedy miało miejsce umieszczenie małoletniej po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Obie strony nie zaprzeczają, że umieszczenie małoletniej po raz pierwszy w rodzinie zastępczej nastąpiło na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., sygn. akt [...]. Kwestią sporną jest natomiast miejsce zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem jej po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Należało zatem rozważyć, czy na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów można ustalić ówczesne miejsce zamieszkania małoletniej.

Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", a zatem przy jego ustaleniu trzeba posłużyć się uregulowaniem zawartym w art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania - corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu - animus). Jak zatem podkreśla się w piśmiennictwie, dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O miejscu zamieszkania rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego z zamiarem takiego przebywania (vide: S. Grzybowski (w:) System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985 r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 - 334, a także W. Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993 r. sygn. akt III CZP 76/93, PS 1995, nr 3, s. 86 - 87). Dodatkowo zauważyć wypadnie, że o ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. m.in. postanowienia NSA z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08; 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09 i 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 41/13).

Stosownie natomiast do art. 26 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (§ 1). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (§ 2).

Z akt sprawy wynika, że małoletnia przed wydaniem postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. była pod opieką ojca, któremu przysługiwała nieograniczona władza rodzicielska. Razem z ojcem zamieszkiwała w [...] (powiat [...]). O koncentracji czynności życiowych w tej miejscowości świadczą niewątpliwie takie niekwestionowane w sprawie okoliczności, jak: fakt stałego przebywania ojca małoletniej w [...] przy ul. [...], zarówno przed złożeniem wniosku o ustanowienie pieczy zastępczej, jak i w czasie trwania postępowania sądowego. Ojciec małoletniej w okresie od dnia [...] stycznia 2019 r. do dnia [...] września 2019 r. otrzymywał zasiłek rodzinny, świadczenie wychowawcze oraz świadczenie z funduszu alimentacyjnego (co potwierdził Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]). Ponadto ojciec małoletniej korzystał z żywności wydawanej w ramach programu operacyjnego pomoc żywnościowa PEAD2019 oraz ze świadczeń rodzinnych. Nie ulega też wątpliwości, że małoletnia do dnia [...] sierpnia 2019 r. była uczniem Szkoły Podstawowej nr [...] w [...]. Uczęszczała w roku szkolnym 2018/2019 do klasy szóstej tej szkoły i otrzymała promocję do klasy siódmej, co wynika z dołączonego do akt sprawy świadectwa szkolnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższego wynika, że miejscem zamieszkania małoletniej bezpośrednio przed umieszczeniem jej w rodzinie zastępczej było [...], a zatem zgodnie z art. 191 ust. 1 u.w.r., podmiotem właściwym do ponoszenia wydatków na jej opiekę i wychowanie jest Powiat [...]. W tej sytuacji brak jest podstaw do poszukiwania właściwości powiatu w regulacjach art. 191 ust. 2 i 3 u.w.r.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 191 ust. 16 u.w.r.

Na marginesie jedynie wskazać przyjdzie, że nadesłane przez wnioskodawcę przy piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. dokumenty, jakkolwiek mogą potwierdzać obecne miejsce zamieszkania małoletniej, to jednak pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Jak bowiem wyżej wywiedziono, decydujące znaczenie miało miejsce zamieszkania małoletniej przed jej umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 1 u.w.r.).

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl