Uzasadnienie
Pismem z dnia 23 grudnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty T. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]ustalającej wysokość opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego.
Z akt sprawy wynika, że Starosta T. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., w związku z wnioskiem J.B. oraz D. M. wspólników Spółki Cywilnej "[...]" s.c. o przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej powstałej w wyniku wykonywania pracy geodezyjnej dotyczącej podziału nieruchomości w celu wydzielenia gruntów pokrytych wodą płynącą do gruntów przyległych - podział działki gruntu nr [...] położonej w jednostce ewidencyjnej [...., obr. [...] oraz złożonym zgłoszeniem pracy geodezyjnej, ustalił wysokość opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. uchyliło ww. decyzję Starosty T. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Starosta T. ponownie rozstrzygając sprawę, decyzją z dnia 20 sierpnia 2014 r. – na podstawie art. 60 pkt 7 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz 885 ze zm.) oraz art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) - obciążył J.B.oraz D.M. wspólników Spółki Cywilnej "[...]" s.c. ul. [...],[...] opłatą w wysokości 105 zł za korzystanie z zasobu geodezyjnego.
W dniu 3 września 2014 r. D.M. wspólnik Spółki "[...]" złożył, za pośrednictwem Starosty T., odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K..
Powyższe odwołanie wraz z aktami sprawy w dniu 27 listopada 2015 r. zostało na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 127 § 2 k. p. a. przekazane do załatwienia Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K..
Uzasadniając przekazanie odwołania SKO wskazało, że w dniu 12 lipca 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu eegz.ekucyjnym w administracji, którą m. in. dokonano zmiany zasad ustalenia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. W ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne dodano art. 40f, co spowodowało, że starosta nadal pozostaje organem właściwym w sprawach opłat, mimo, że jego właściwść w tej materii wynika już z innej podstawy prawnej (z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a nie z ustawy o finansach publicznych), lecz w związku z tym samorządowe kolegium odwoławcze utraciło swoją ogólną kompetencję jako organ wyższego stopnia na rzecz organu właściwego (czyli wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako organu wyżego stopnia nad starostą - organem administracji geodezyjnej i kartograficznej).
Ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. nie zawiera przepisów przejściowych, które przewidywałyby wyjątek od zasady bezpośredniego działania ustawy nowej w zakresie ustalania właściowości organów, co uzasadnia, zdaniem Kolegium, przekazanie odwołania do rozpoznania [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K..
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium i we wniesionym wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podniósł, że Starosta orzekając o wysokości opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego i kartograficznego działał na podstawie przepisu art. 60 pkt 7 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. finansach publicznych. W takim samym stanie prawnym zostało złożone odwołanie. Nie ulega więc wątpliwości, iż zarówno okoliczności sprawy, jak i obowiązujący w dniu rozstrzygania stan prawny wskazywał Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako właściwe do kontroli instancyjnej.
Zdaniem wnioskodawcy, decyzję wydawaną w oparciu o ustawę o finansach publicznych od decyzji, o której mowa w art. 40f ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poza odmienną podstawą prawną, różni cel, moment jej wydania, a także podstawa obliczenia opłaty. Zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy o finansach publicznych organem pierwszej instancji właściwym do wydawania decyzji w odniesieniu do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, jest starosta. Ustawą, która stanowi " inaczej" jest ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dyspozycja art. 40f ww. ustawy odnosi się jednak do wyjątkowej sytuacji, w której po sporządzeniu Dokumentu Obliczenia Opłaty (sporządzonego w oparciu o załącznik do ww. ustawy) następuje spór, co do ujawnionej w nim wysokości opłaty bądź zakresu danych, a to w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.
Oznacza to, że uprawnienie organu administracji geodezyjnej do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty wynika z art. 40f ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który wprost wskazuje na konieczność zaistnienia sporu. Bez powyższego postępowanie zmierzające do wydania decyzji jest bezprzedmiotowe.
Wniokodawca podkreślił, że przyjęcie w postępowaniu odwoławczym za podstawę prawną aktualnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wraz z obowiązującymi stawkami podstawowymi oznaczałoby, iż skarżący byłby w potencjalnie gorszej sytuacji od wnioskodawcy, którego sprawa nie zostałaby zakończona przed wejściem w życie zmiany ustawy (gdyż ten jest chroniony art. 12 ustawy zmieniającej).
Podsumowując, w opinii Inspektora odwołanie od decyzji wydanej w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych, pomimo wejścia w życie nowelizacji ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, winno być rozpatrywane przez organ wskazany w art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych.
W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o wskazanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. jako organu właściwego do rozpoznania odwołania, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w piśmie z dnia 27 listopada 2015 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory, o których mowa w art. 4 wskazanej ustawy, czyli spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jako spór o właściwość określa się obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego, co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim, co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej.
Analogicznie, przez spór kompetencyjny należy rozumieć rozbieżność oceny upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej zaistniałą pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej. Innymi słowy przez spór kompetencyjny, w rozumieniu wskazanego na wstępie art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, gdy z jednej strony organ samorządu terytorialnego, a z drugiej organ administracji rządowej uważają się za niewłaściwe w sprawie.
W niniejszej sprawie zaistniały negatywny spór kompetencyjny między [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty T. z dnia [...] sierpnia 2014 r. ustalającej wysokość opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego. Bezpośrednią przyczyną powstania sporu była zaś zmiana ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, ze zm.) dokonana ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 897). Ustawa nowelizująca weszła w życie z dniem 12 lipca 2014 r. i polegała m.in. na zmianie zasad ustalania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, poprzez dodanie do ustawy nowelizowanej artykułów 40b-40j.
Zdaniem SKO w K., powyższa zmiana stanu prawnego spowodowała, że organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty T. z dnia [...]sierpnia 2014 r. wydanej w sprawie ustalenia opłaty za czynności związane z prowadzeniem zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie jest już samorządowe kolegium odwoławcze (właściwe wcześniej na podstawie art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych), ale wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Ze stanowiskiem tym nie zgadza się wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K., wskazując, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy, powyższa nowelizacja ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie skutkuje zmianą organu wyższego stopnia w stosunku do starosty.
Rozważania w tym przedmiocie należy rozpocząć od wskazania, że przepis art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U z 2013 r., poz. 885 ze zm.) określa katalog dochodów budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym. Takimi dochodami, w świetle art. 60 pkt 7 ustawy są opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, udzielenie informacji oraz wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego uregulowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.). Zgodnie z kolei z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych organami właściwymi w pierwszej instancji do wydawania decyzji w odniesieniu do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego jest odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa, jeżeli odrębne ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast organem odwoławczym w stosunku do starosty – zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych – jest samorządowe kolegium odwoławcze. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów k.p.a., w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Jak wynika z treści przytoczonych przepisów, zarówno art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, jak i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych zawierają zastrzeżenie, że należy je stosować, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OW 226/14 (dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że ustawa nowelizująca z dnia 5 czerwca 2014 r. wprowadziła do treści ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne tego rodzaju przepisy szczególne odnośnie do opłat pobieranych przez organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, co wyklucza sięgnięcie w tym zakresie do regulacji ogólnej dotyczącej niepodatkowych należności budżetowych.
Obecnie zgodnie z art. 40e ust. 1 w zw. z art. 40a ust. 1 i art. 40b ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia za udostępnianie materiałów zasobu oraz za sporządzanie i wydawanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty. Dopiero w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, stosownie do art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. W myśl art. 6a ust. 1 ustawy Służbę tę stanowią: 1) organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, tj. Główny Geodeta Kraju oraz wojewoda wykonujący zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako kierownika inspekcji geodezyjnej i kartograficznej, wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie;
2) organy administracji geodezyjnej i kartograficznej, tj. marszałek województwa wykonujący zadania przy pomocy geodety województwa wchodzącego w skład urzędu marszałkowskiego oraz starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego. Przy czym stosownie do treści art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego.
Analiza powołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że z dniem wejścia w życie zmian wprowadzonych ustawą z 5 czerwca 2014 r. starosta pozostał nadal organem właściwym w sprawach analizowanych opłat, mimo iż jego właściwość w tej materii nie wynika już z ustawy o finansach publicznych, lecz z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne określającej jego zadania jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej. W konsekwencji samorządowe kolegium odwoławcze utraciło swoją ogólną kompetencję jako organ wyższego stopnia na rzecz organu właściwego do rozpatrywania odwołań od organów tego typu, tj. na rzecz wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Zatem w obecnym stanie prawnym nie ma już podstaw, by sięgać do przepisów ustawy o finansach publicznych w celu ustalenia formy rozstrzygnięcia i organu właściwego do załatwienia tego rodzaju spraw.
Wskazać w tym miejscu trzeba, że stosownie do art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek ten spoczywa na nich w każdym stadium postępowania, aż do jego zakończenia decyzją ostateczną, wobec czego jeżeli w toku postępowania administracyjnego wejdą w życie nowe przepisy regulujące odmiennie niż dotychczasowe właściwość rzeczową, to organ prowadzący postępowanie winien się do nich bezwzględnie zastosować, chyba że przepisy intertemporalne stanowią inaczej (por. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 2110/00, LEX nr 54128).
W konsekwencji w przypadku, gdy nowe przepisy nie zawierają tego rodzaju norm międzyczasowych, to stosuje się je także w sprawach, w których postępowanie zostało wszczęte i niezakończone w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. Przepis intertemporalny jest bowiem niezbędny jako podstawa prawna do ustalenia właściwości organu dopiero wtedy, gdy ustawodawca chce odstąpić od ogólnej zasady, wedle której organem właściwym jest organ wskazany jako taki przez ustawę obowiązującą w dacie wydania decyzji (zob. postanowienia NSA: z dnia 8 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2359/00, LEX nr 54514 i z dnia 22 maja 2001 r., sygn. akt I SA 1844/00, LEX nr 55293).
Ustawa nowelizująca z dnia 5 czerwca 2014 r. nie zawiera (oprócz art.
12) przepisów przejściowych, które przewidywałyby wyjątek od zasady bezpośredniego działania ustawy nowej. Wspomniany art. 12 ustawy stanowi zaś, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, pobiera się opłatę niższą. W przedmiotowej sprawie okoliczność taka nie miała jednak miejsca.
W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte przed omawianą nowelizacją, jednak wydanie przez Starostę T. jako organu pierwszej instancji ponownej decyzji ustającej wysokość opłaty nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2014 r., a więc - wbrew twierdzeniom wnioskodawcy - w dacie, kiedy obowiązywała już znowelizowana ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, zawierająca przepisy, które wyłączały zastosowanie ustawy o finansach publicznych w zakresie ustalenia organów właściwych do załatwienia sprawy w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Wobec braku regulacji przejściowych, przepisy te organy obowiązane były stosować od dnia ich wejścia w życie, tj. od 12 lipca 2014 r. Oznacza to, że SKO w K. nie miało żadnych podstaw do tego, by rozpatrzyć odwołanie z dnia 3 września 2014 r. i było zobowiązane do przekazania tego odwołania - zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – organowi właściwemu, tj. [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K..
Gdyby Kolegium nie wzięło pod uwagę wskazanych następstw rozszerzenia zadań administracji geodezyjnej i kartograficznej o sprawy dotyczące opłat i wydało decyzję jako organ wyższego stopnia w stosunku do organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, to decyzja ta byłaby nieważna z przyczyny przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OW 226/14).
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.