Uzasadnienie
Wójt Gminy Zielonki wnioskiem z dnia 18 listopada 2015 r. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta i Gminy Lwówek w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów pobytu M. W. w placówce dla osób bezdomnych.
Powyższy wniosek został złożony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zawiadomieniem z dnia 17 września 2015 r. Burmistrzem Miasta i Gminy Lwówek przekazał do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zielonkach wniosek M. W. o udzielenie pomocy finansowej na pokrycie kosztów pobytu w placówce dla osób bezdomnych.
W uzasadnieniu zawiadomienia Burmistrz Miasta i Gminy Lwówek stwierdził, że M. W. od dnia 8 września 2015 r. przebywa w Stowarzyszeniu Pomocy i Integracji Bezrobotnych Lepsza Przyszłość we W., placówce Wspólnoty "[...]" pomagającej osobom bezdomnym i wykluczonym. Placówka ta jest jego miejscem pobytu, nie stanowi jednak lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Dalej organ powołał się na art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, wskazując, że zgodnie z tą regulacją osoby niezamieszkujące w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowane na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoby niezamieszkujące w lokalu mieszkalnym i zameldowane na pobyt stały w lokalu, w którym nie mają możliwości zamieszkania, to osoby posiadające status osoby bezdomnej. Dla takich osób ustawa o pomocy społecznej przewiduje w art. 101 ust. 2 wyjątek od generalnej zasady ustalenia gminy miejscowo właściwej do udzielania pomocy i stanowi, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Jak wynika zaś z zebranej dokumentacji M. W. posiada ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały w Zielonkach ul. [...], a obecnie przebywa na terenie gminy Lwówek we Władysławowie, organem właściwym w sprawie jest więc Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Zielonkach.
Wójt Gminy Zielonki nie zgadzając się z tym stanowiskiem, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt III SO/Kr 28/15 stwierdził swą niewłaściwość w sprawie i przekazał wniosek Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.
W uzasadnieniu wniosku Wójt Gminy Zielonki wskazał, że M. W. ma możliwość zamieszkania w lokalu przy ul. [...] Zielonkach gdzie jest zameldowany na pobyt stały oraz zajmuje lokal mieszkalny w Stowarzyszeniu Pomocy i Integracji Bezrobotnych Lepsza Przyszłość we W., co oznacza, iż nie jest on osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, zaś miejsce ostatniego zameldowania na pobyt stały ma znaczenie jedynie w przypadku osób bezdomnych, natomiast w przypadku innych osób ubiegających się o świadczenie właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania.
Dalej organ wskazał, iż M. W. obecnie zamieszkuje na terenie Gminy Lwówek, bowiem od 8 września 2015 r. przebywa w Stowarzyszeniu Pomocy i Integracji Bezrobotnych Lepsza Przyszłość we W. oraz jest zameldowany na pobyt czasowy pod adresem [...].
W ocenie Wójta Gminy Zielonki to na obszarze miejscowości W. ześrodkowana jest aktywność życiowa M. W., albowiem faktycznie tam przebywa w związku z terapią odwykową oraz po zakończeniu terapii odwykowej chce przebywać w tymże ośrodku do czasu usamodzielnienia, a nadto jest zarejestrowany w tamtejszym Urzędzie Pracy.
Reasumując organ wnoszący o rozstrzygnięcie sporu wskazał, że zamiar przebywania na stałe na terenie gminy Lwówek i jednocześnie przebywanie w tej gminie czyni z niej miejsce zamieszkania M. W. w rozumieniu art. 25 Kodeksu Cywilnego, czego konsekwencją jest, iż to Burmistrza Gminy Lwówek uznać należy, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o pomoc finansową na pokrycie kosztów pobytu w placówce dla bezdomnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają na mocy art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 K.p.a.), natomiast spór kompetencyjny - między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 K.p.a.). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Zielonki a Burmistrzem Miasta i Gminy Lwówek, albowiem oba wymienione organy uznały się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów pobytu M. W. w placówce dla osób bezdomnych. Rozstrzygnięcia wymaga zatem kwestia, który z tych organów jest zobowiązany do rozpoznania wniosku M. W. o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów pobytu w placówce dla osób bezdomnych.
Przystępując do rozpoznania tego sporu zauważyć w tym miejscu trzeba, iż trafnym jest pogląd Wójta Gminy Zielonki wyrażony we wniosku o rozstrzygnięcie sporu, iż skoro M. W. ma możliwość zamieszkania w lokalu przy ul. [...] w Zielonkach gdzie jest zameldowany na pobyt stały (okoliczność ta wprost wynika z informacji pozyskanych od zamieszkującej pod tym adresem matki M. W.), to oznacza to, iż nie jest on osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz.182 ze zm., dalej "u.p.s."). Przepis art. 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje bowiem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w u.p.s. przesłanki muszą występować kumulatywnie (łącznie). Skoro zaś M. W. posiada stałe zameldowanie w lokalu przy ul. [...] w Zielonkach, w którym jednocześnie ma możliwość zamieszkania, to oznacza, że nie spełnia on zarówno przesłanki nieposiadania stałego zameldowania, jak i przesłanki niemożności zamieszkania pod adresem stałego zameldowania. Inaczej rzecz ujmując choć M. W. może być uznawany za osobę bezdomną w rozumieniu potocznym, to niespełnia kryteriów określonych w definicji legalnej tego pojęcia, akcentującej - poprzez wskazanie na brak możliwości zamieszkiwania pod adresem stałego zameldowania - przymusowy i niezależny od woli danej osoby charakter bezdomności, która nie może być wynikiem swego rodzaju wyboru osoby, która porzuca miejsce zamieszkania, w którym cały czas może jednakże legalnie przebywać.
W tej sytuacji dla oceny czy może on być uznany za osobę bezdomną bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy lokal w którym aktualnie faktycznie zamieszkuje, to jest lokal Stowarzyszenia Pomocy i Integracji Bezrobotnych Lepsza Przyszłość we Władysławowie stanowi lokal mieszkalny w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy.
Zauważyć jednakże należy, iż zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią zatem lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Powyższe przesądza o tym, iż za lokal mieszkalny w rozumieniu tego przepisu nie może być uznany lokal zajmowany przez M. W. w placówce dla osób bezdomnych prowadzonej przez Stowarzyszenie Pomocy i Integracji Bezrobotnych Lepsza Przyszłość, albowiem pobyt w tego rodzaju lokalu ma charakter ograniczony czasowo i służyć ma jedynie usamodzielnieniu się danej osoby oraz jej socjalizacji, w następstwie którego to procesu wyprowadzi się ona z tej placówki. Pobyt w tego rodzaju placówce ma zatem charakter funkcjonalnie zbliżony do pobytu w internacie bądź bursie, pomieszczenia w których to placówkach wprost zostały przez ustawodawcę wyłączone z zakresu pojęcia lokalu mieszkalnego. Taką placówkę dla osób bezdomnych określić zatem można jako "pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób", nie stanowi ona natomiast lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r.
Stąd też, biorąc pod uwagę, że będące przedmiotem żądania w sprawie świadczenie należy do zakresu pomocy społecznej, właściwość miejscową gminy zobowiązanej do jego rozpatrzenia, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.p.s., ustalić należy według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, bo tylko w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.).
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 Kodeksu cywilnego, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności (jak i w niniejszej sprawie, albowiem niewątpliwie M. W. przebywał w dacie składania wniosku na terenie Władysławowa Gmina Lwówek), o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. W tej materii mogą decydować różnorakie okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (p. przykładowo postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08, 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 41/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W realiach niniejszej sprawy istotnym jest, iż jak wykazano juz powyżej lokal w jakim M. W. zamieszkuje we Władysławowie w placówce dla osób bezdomnych nie stanowi lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz, że jak wynika ze zgromadzonych w aktach informacji nie zamierza on tymże lokalu zamieszkiwać na stałe, lecz jedynie przez okres niezbędny do usamodzielnienia się, po czym zamierza miejscowość tą opuścić deklarując chęć powrotu do Londynu.
Miejsce do jakiego M. W. zamierza się udać po zakończeniu pobytu w placówce dla osób bezdomnych, ma przy tym charakter jedynie deklaracji z jego strony, podczas gdy okolicznością obiektywnie zweryfikowaną pozostaje utrzymywanie przez niego miejsca stałego zameldowania w Zielonkach ul. [...] oraz faktyczna możliwość zamieszkania pod tym adresem po opuszczeniu lokalu Stowarzyszenia Pomocy i Integracji Bezrobotnych Lepsza Przyszłość.
Znamiennym jest przy tym, iż zarówno matka M. W., jak i działający z urzędu właściwy organ gminy nie podjęli działań zmierzających do wymeldowania go z urzędu z miejsca stałego zameldowania, które rzekomo miałby trwale opuścić. W takiej sytuacji M. W. spełniałby bowiem przesłanki umożliwiające uznanie go za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, co skutkowałoby właściwością miejscową organu miejsca jego ostatniego stałego zameldowania.
Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, iż M. W. jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy właściwym ze względu na miejsce aktualnego pobytu, albowiem wynika ona wyłącznie z wymogów stawianych osobom, które chcą uzyskać status osoby bezrobotnej i w żadnym razie nie wskazuje na zamiar dalszego zamieszkiwania w miejscowości Władysławowo po opuszczeniu placówki dla osób bezdomnych.
Stąd też uznać należy, iż w specyficznych realiach niniejszej sprawy, gdzie osoba wnioskująca o świadczenie z zakresu pomocy społecznej faktycznie tymczasowo zamieszkuje na terenie Gminy Lwówek, jednak zamieszkanie to nie ma charakteru stałego miejsca zamieszkania, lecz jest pobytem ograniczonym czasowo, a jednocześnie deklaruje zamiar wyprowadzenia się poza granice kraju po zakończeniu tegoż pobytu, za stałe miejsce zamieszkania takiej osoby niezbędne dla ustalenia organu właściwego dla rozpatrzenia jej podania uznać należy miejsce gdzie ma ona faktyczną możliwość trwałego i niegraniczonego czasowo zamieszkiwania, a więc miejscowość Zielonki.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.