Uzasadnienie
Starosta D. we wniosku z 29 listopada 2019 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Powiatem D. a Powiatem T. przez wskazanie organu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka D. R. w placówce opiekuńczo – wychowawczej Dom Dziecka "[...]" w D. Organ wnioskujący wskazał, że małoletni D. R. umieszczony został w placówce opiekuńczo-wychowawczej Dom Dziecka "[...]" w D. na mocy Postanowienia Sądu Rejonowego w D. o udzieleniu zabezpieczenia z [...] września 2019 r. Sygn. akt [...]. Miejscem zamieszkania rodzica sprawującego władzę rodzicielską nad małoletnim była miejscowość Z. w Powiecie T. Miejsce zamieszkania wynika z treści urzędowego dokumentu wystawionego przez Sąd Rejonowy w D. z 11 października 2019 r.
Ponadto organ wskazał, że fakt ten potwierdza również uzasadnienie postanowienia Sądu Rejonowego w D. z [...] września 2019 r. o udzieleniu zabezpieczenia. Z treści powyższego uzasadnienia wynika, że matka małoletniego wraz z nim oraz jego rodzeństwem przeprowadziła się w lipcu 2019 r. do swojego partnera do miejscowości Zawada w Powiecie T. Było to mieszkanie wynajmowane, które matka małoletniego wynajęła z nowym partnerem w celu wspólnego zamieszkania z zamiarem stałego pobytu.
W ocenie organu wnioskującego w przedmiotowej sprawie decydujące powinno być pierwsze z kryteriów wskazanych w art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, tj. miejsce zamieszkania małoletniego, gdyż jest ono ustalone (potwierdzone w piśmie urzędowym przez Sąd) i nie budzi żadnych wątpliwości. Organ wskazał ponadto, że w sprawie zastosowanie będzie miał również przepis art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego, który wprost stwierdza, iż miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców, albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska.
Zgodnie z powyższym organ stwierdził, że powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na umieszczonego w placówce opiekuńczo-wychowawczej małoletniego będzie Powiat T. W powiecie tym znajduje się bowiem miejscowość Z. w której od lipca 2019 r. D. R. zamieszkiwał w wynajmowanym mieszkaniu ze swoją matką oraz jej partnerem.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Ta., w piśmie z 12 lutego 2020 r. wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie braku przesłanek do partycypacji w kosztach utrzymania małoletniego w placówce opiekuńczo-wychowawczej przez organ wnioskujący. Organ wskazał, że małoletni przed umieszczeniem w placówce opiekuńczo-wychowawczej zamieszkiwał na terenie D. pod adresem: [...] D., ul. G. Organ wskazał ponadto, że z pisma, które wpłynęło 4 lutego 2020 r., z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. wynika, że A. R. zamieszkiwała pod ww. adresem w okresie od 1 lipca 2019 r. do 31 sierpnia 2019r. i było to miejsce czasowego zamieszkania przez Panią A. wraz z partnerem bez zamiaru stałego osiedlenia się ze względu na krótki wynajem tego mieszkania.
Ponadto ww. nie korzystała z żadnych świadczeń ani innej formy wsparcia z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Ponadto tenże ośrodek załączył zaświadczenie złożone przez Z. K. właścicielkę lokalu wynajmowanego, które potwierdza, że A. R. zamieszkiwała w miejscowości Z. w okresie od 1 lipca 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r.
Jednocześnie organ podał, że Sąd Rejonowy w D. w swoim postanowieniu o udzieleniu zabezpieczenia z 12 września 2019 r. (sygn. akt [...]) ustalił, iż "(...) rodzina od dnia 31 sierpnia 2019 r. pozostawała bez stałego miejsca zamieszkania, spędzając noce w pustostanie w P. i w okolicznych wioskach powiatu tarnowskiego." W ocenie organu, ma zatem zastosowanie art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Trudno bowiem twierdzić, iż przebywając w pustostanach czy okolicznych wioskach można mówić o zamiarze stałego pobytu, a tak definiuje miejsce zamieszkania art. 25 k.c. Mając na uwadze powyższe, organ zbadał ostatnie zameldowanie małoletniego na pobyt stały i ustalił, że jest on zameldowany na pobyt stały w D. os. M. Ze względu na przedstawione okoliczności organ stwierdził, że w przypadku małoletniego to Powiat D. jest właściwy do ponoszenia wydatków za pobyt w placówce opiekuńczo-wychowawczej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z powiatów nie uznaje się za właściwy do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka D. R. w placówce opiekuńczo – wychowawczej.
Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie wniosek jest dopuszczalny, gdyż organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 art. ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1111 - dalej jako "ustawa"). W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero, jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy.
Zauważyć należy, że ustawa, posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy.
Z art. 25 k.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W myśl powyższego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. W orzecznictwie przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. (por. postanowienia NSA z 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 i z 2 września 2009r. sygn. akt I OW 85/09, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl).
W okolicznościach przedstawionej sprawy uwzględnić zatem należało, że małoletni D. R. został objęty pieczą zastępczą po raz pierwszy na mocy postanowienia zabezpieczającego Sądu Rejonowego w D. Wydział III Rodzinny i Nieletnich z [...] września 2019 r., sygn. akt [...].
Jak wynika z akt sprawy, władza rodzicielska ojca małoletniego została zawieszona postanowieniem ww. Sądu z [...] marca 2018 r., sygn. akt [...].
Postanowieniem z [...] maja 2019 r., sygn. akt [...] władza rodzicielska A. R. nad małoletnimi dziećmi: L. i D. R. została ograniczona przez nadzór kuratora sądowego. Dlatego Sąd rozwiązał rodzinę zastępczą ustanowioną dla małoletnich L. i D. R., w osobach K. i P. S. zamieszkałych w D. Małoletnie dzieci wróciły pod opiekę matki i z nią zamieszkały w mieszkaniu K. i P. S. W lipcu 2019 r. A. R. wraz dziećmi przeprowadziła się do swojego partnera do miejscowości Z. w Powiecie T. Z uwagi na negatywne zachowanie A. R. i jej partnera właścicielka mieszkania, nakazała jej i jej partnerowi opuścić mieszkanie. Od 31 sierpnia 2019 r. rodzina pozostawała bez stałego miejsca zamieszkania, spędzając noce w pustostanie w P. i w okolicznych wioskach powiatu t. W budynkach nie było wody, toalety, mebli, a za łóżko służył styropian.
Biorąc powyższe pod uwagę nie można uznać aby A. R. miała miejsce zamieszkania przed umieszczeniem małoletniego po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Wskazane wyżej pobyty miały charakter krótkotrwały; w żadnej ze wskazanych miejscowości A. R. nie podjęła czynności świadczących o woli pozostania na stałe. Zwłaszcza pobyt w pustostanach jest pozbawiony cechy trwałości i nie można przyjąć, że jest miejscem, w którym koncentruje się działalność życiowa i cele przebywających tam osób.
W takiej sytuacji do ustalenia jednostki właściwej do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia małoletniej w pieczy zastępczej zastosowanie będzie miał art. 191 ust. 2 ustawy, a więc powiat miejsca jej ostatniego zameldowania na pobyt stały.
Właściwą zatem jednostką jest Powiat D. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.