Uzasadnienie
Wójt Gminy D. K. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2010 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta M. Ś. przez wskazanie Burmistrza Miasta M. Ś. jako organu właściwego w sprawie z wniosku K. L. z dnia [...] sierpnia 2009 r. o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów schronienia oraz zakupu żywności.
W uzasadnieniu wniosku podano, co następuje:
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Burmistrz Miasta M. Ś. przekazał Wójtowi Gminy D. K., według właściwości, wniosek K. L. z dnia [...] sierpnia 2009 r. wraz z przeprowadzonym w dniu [...] września 2009 r. wywiadem środowiskowym. Ustalono, że K. L. zamieszkuje w Domu Samotnej Matki w miejscowości B. Z. w M. Ś., a ostatnim miejscem jej zameldowania na pobyt stały jest K., [...]-[...] D. K.. Pod tym adresem zamieszkuje matka wnioskodawczyni J. L. z synem. Zajmują drewniany dom o czterech pomieszczeniach wyposażony w niezbędny sprzęt gospodarstwa domowego. Z oświadczeń matki wynika, że córka nie zamieszkuje w K. od 4 lat. J. L. twierdzi, że córka nie musiała zamieszkać w domu samotnej matki; mogła wrócić do K..
Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu wskazał, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej). Osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania (art. 6 pkt 8). W przypadku K. L. potencjalna możliwość zamieszkiwania w miejscu zameldowania na pobyt stały wyklucza w świetle art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej traktowanie jej jako osoby bezdomnej. Tym samym wyklucza ustalenie właściwości miejscowej organu pomocy społecznej w oparciu o kryterium miejsca ostatniego zameldowania osoby na pobyt stały w rozumieniu art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2009 r. sygn. akt. I OW 8/07).
Matki z małoletnimi dziećmi oraz kobiety w ciąży dotknięte przemocą lub znajdujące się w sytuacji kryzysowej mogą w ramach interwencji znaleźć schronienie i wsparcie w domach dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży (art. 47 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Prowadzenie domów dla matek z małoletnimi dziećmi należy do zadań własnych powiatu.
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według zamieszkania strony. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 Kodeksu cywilnego).
Z powołanych wyżej przepisów oraz orzeczeń sądowych wynika, że K. L. nie jest osobą bezdomną i nie będzie miał do niej zastosowania art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W miejscu jej ostatniego zameldowania istnieją warunki, w których może zamieszkiwać. Właściwość miejscową należy ustalić na podstawie miejsca zamieszkania, tak jak jest to dokonywane w zakresie przyznania świadczeń rodzinnych, które strona pobiera w M. Ś. oraz w postępowaniu o skierowaniu do domu samotnej matki.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Burmistrz Miasta M. Ś.wniósł o stwierdzenie, że właściwym miejscowo do załatwienia sprawy K. L. osoby bezdomnej, przebywającej w M. Ś., jest Kierownik GOPS w D. K.. Organ wskazał, że K. L. wraz z dzieckiem przebywa w Domu Samotnej Matki usytuowanym w Gminie M. Ś. od 23 czerwca 2009 r. Dom jest prowadzony przez Fundację SOS Obrony Życia Poczętego w Warszawie i jest traktowany jako schronisko. Nie jest placówką prowadzoną przez powiat lub gminę, a przebywające tam osoby nie dopełniają obowiązku meldunkowego. K. L. nie jest zameldowana w schronisku. Schronisko w B. nie jest miejscem, gdzie można zamieszkać na stałe. Osoby tam skierowane, zgodnie z obowiązującym regulaminem, mogą przebywać w schronisku przez okres 6 miesięcy. Ponadto budynek schroniska jest w złym stanie technicznym, czego dowodzi wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. G. decyzja o zakazie użytkowania obiektu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Do schroniska K. L. została skierowana przez MOPS w T. G., gdzie przebywała przez okres 1,5 roku u swojej siostry. Stały adres zameldowania posiada w miejscowości Kodeniec w Gminie D. K., gdzie zamieszkują jej rodzice oraz niepełnosprawny brat. Z relacji samej zainteresowanej wynika, że nie ma ona możliwości powrotu do miejsca jej stałego zameldowania z uwagi na chorobę psychiczną ojca, niepełnosprawność i chorobę brata oraz bardzo trudne warunki mieszkaniowe.
K. L. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jej świadczeń z pomocy społecznej do MOPS w M. Ś., który przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie i ustalił, że K. L. do miejsca stałego zameldowania nie ma możliwości powrotu. Kierownik MOPS w M. Ś. uznał Panią K. L. zgodnie z przepisem art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej za osobę bezdomną, w związku z czym uznał się niewłaściwym do załatwienia sprawy i przekazał wniosek do rozpatrzenia MOPS w D. K.. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego należy uznać, że K. L. jest osobą bezdomną. Wobec treści art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na osoby na pobyt stały, w tym przypadku jest to Gmina D. K..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Spór, o którego rozstrzygnięcie wystąpił Wójt D. K., jest sporem o właściwość zaistniałym pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego; dotyczy bowiem ustalenia, który z organów: wnioskujący – czy Burmistrz Miasta M. Ś., jest właściwy miejscowo do rozpatrzenia wniosku K. L. o przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej. Rozstrzygnięcie sporu o właściwość podlega przepisom art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawach świadczeń z pomocy społecznej mają zastosowanie przepisy art. 101 ust. 1 – 3 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.). W myśl art. 101 ust. 1 właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Zgodnie z art. 101 ust. 2 w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Stosownie zaś do art. 101 ust. 3 w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki, a także w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt tolerowany i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast według art. 101 ust. 5 dla mieszkańca domu pomocy społecznej właściwa jest gmina, która skierowała go do domu pomocy społecznej.
W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że ubiegająca się o przyznanie środków pomocowych K. L. korzystała z prowadzonego przez organizację pozarządową Domu Samotnej Matki w miejscowości B. Z. w M. Ś.. Jak podano w odpowiedzi na wniosek, Dom Samotnej Matki ma charakter schroniska, które nie jest miejscem, w którym można zamieszkiwać na stałe. Według ustalonego tam regulaminu osoby skierowane do schroniska mogą w nim przebywać do 6 miesięcy, co wynika z założenia, że placówka ta ma umożliwić tylko pobyt matce z dzieckiem na czas, gdy pomoc taka jest niezbędna ze względu na sytuację życiową danej osoby. Już samo sformułowanie "schronisko" wskazuje na wyłącznie przejściowy, krótkotrwały charakter udostępnienia pomieszczeń. Należy zatem stwierdzić, że Dom Samotnej Matki w miejscowości B. Z. w M. Ś. nie jest miejscem, w którym K. L. zamieszkuje w rozumieniu art. 25 kc w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
Równocześnie jednak należy stwierdzić, że K. L. nie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Na użytek ustawy o pomocy społecznej ustawodawca zdefiniował pojęcie osoby bezdomnej wskazując w art. 6 pkt 8 tej ustawy, że jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis powyższy przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy nie stanowią. Należy do nich zaliczyć także Dom Samotnej Matki w miejscowości B. Z. w M. Ś.. Stąd też brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
Natomiast zwrócić należy uwagę na okoliczność, iż o świadczenie z pomocy społecznej zwróciła się osoba pozostająca w szczególnej sytuacji rodzinnej i życiowej. Wnioskodawczyni jest osobą, która samotnie wychowuje roczne dziecko. Jak wynika z ustaleń organów administracji, w domu rodziców w K. w Gminie D. K. K. L. nie przebywa od 4 lat. Mimo oświadczeń matki J. L., że córka z dzieckiem nie musiała zamieszkać w domu samotnej matki, gdyż mogła wrócić do domu rodzinnego do K., trzeba uwzględnić, że w rodzinie tam zamieszkującej są dwie osoby niepełnosprawne (chory psychicznie ojciec i niepełnosprawny brat).
W przedstawionych okolicznościach należy wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy, który za naczelną zasadę postępowania w sprawach o świadczenia z pomocy społecznej przyjął obowiązek kierowania się dobrem osób korzystających z pomocy i ochroną ich dóbr osobistych (art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Kierując się tą przesłanką ustawodawca w art. 101 ust. 3 przyjął, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu tej osoby. Zgodnie z art. 101 ust. 4 przepis ust. 3 znajduje zastosowanie w sprawach o świadczenia wymienione w art. 37 – 42 i 47 – 50, a więc również w sprawach o przyznanie zasiłku celowego.
Sytuacja osobista i rodzinna K. L. oraz cel, na jaki chce uzyskać pomoc (pokrycie kosztów schronienia oraz zakup żywności), wyczerpują warunki, jakie zostały określone w art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Uzasadnia to wskazanie Burmistrza Miasta M. Ś. jako organu właściwego do rozpatrzenia jej wniosku.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.